二、体制改革
体制改革，即政府为了消除现有经济领域存在的制度性弊端而有针对性地采取措施使得关联体制特别是经济体制适应社会主义市场经济的发展需求，它是竞争中立政策可以得到有效贯彻的路径之一。
（一）路径地位：核心贯彻路径
因时制宜进行体制改革是政府干预市场的重要手段，它通常都会深度影响市场的公平竞争，且市场竞争目前存在的很多公平问题都远远超出现行法律层面，这决定了体制改革成为竞争中立政策的核心贯彻路径。
虽然“市场失灵并不是把问题转交给政府去处理的充分条件”，[109]但是当垄断、外部性、公共物品和信息不对称等因素导致市场出现失灵，人们还是习惯性地预期政府会采取措施进行干预。“如果人们想要在这种根本失灵面前来实现有效率的资源配置，人们就必须探究非市场的选择办法。”[110]而政府采取措施干预市场的时候，体制改革特别是经济改革是政府的重要选项。我国自实施市场经济以来，体制改革特别是经济改革一直在政府干预市场中扮演着重要角色。“回首36年的改革历程，我们坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，不断破除计划经济体制束缚，逐步建立和完善社会主义市场经济体制，推动经济社会持续向前发展。一路走来，基本场景是：当发展面临体制障碍难以前行、‘山重水复疑无路’时，通过改革扫除障碍、增添动力，就会‘柳暗花明又一村’。”[111]这在我国经济领域表现在方方面面，特别是自然垄断行业的市场化改革。以电力市场早期改革为例：1978年至1997年，政府以省为实体集资办电；1997年至2000年，我国在电力行业开始政企分开，实施公司化改组；从2000年开始，我国又进行“厂网分开、竞价上网、打破垄断、引入竞争”。政府实施的体制改革特别是经济改革直接决定着市场公平竞争的程度，并且通常都会产生较为深远的影响。这本身就要求政府在采取措施进行体制性改革特别是经济改革过程中应当奉行竞争中立政策减少或者消除市场存在的不公平竞争问题，完善市场竞争机制和商业生态环境；否则，这必然将会导致政府采取的改革措施出现政府失灵问题，或表现为政府采取的改革措施根本无法实现预期效果，或表现为政府采取的改革措施加剧市场不公平竞争问题；但是无论何者，这都会影响市场的稳健发展。
除政府实施的体制改革特别是经济改革通常会对市场的公平竞争产生深远影响外，治理市场出现的公平竞争问题中有不少都远远超出现行法律层面。以政府补贴为例，当不同的地方政府利用公共财政依法对各自行政辖区内的企业进行补贴时，即便各个地方政府采取的做法对于相应辖区内的经营者而言是完全公平的，但是由于不同地方政府实施的政府补贴力度、时间、方式等因素的差异，这仍然会导致相关市场的公平竞争受到不合理的扭曲。这就决定了竞争中立政策的贯彻必须不同程度地依赖体制改革特别是经济改革，而从“计划经济”转向“市场经济”的发展路径使得体制改革特别是经济改革在我国竞争中立政策的贯彻中具有十分重要的地位。凡是法律层面无法解决的涉及市场公平竞争问题，基本上很多都需要寻根揭底通过体制改革特别是经济改革来治本；这种状况因历史遗留问题往往具有普遍性，绝不会是少许个案。因此，体制改革特别是经济改革应当是我国竞争中立政策的核心贯彻路径。
（二）基本要求：消减不当歧视
贯彻竞争中立政策要求政府应当采取措施积极推进体制改革特别是经济改革，消减影响企业在市场上公平竞争的不合理制度歧视。除其他内容外，政府应当重点推进市场进入、国有企业、政府补贴的体制改革。(https://www.daowen.com)
1.市场进入改革
著名诺贝尔经济学奖得主哈耶克指出：“市场上各方必须应该自由地按照他们能找到的交易伙伴的价格进行买卖，任何人必须应该自由地生产、出售和买进任何有可能生产和出售的东西。进入各种贸易的通道也必须在平等的条件下向所有人开放，法律必须不能容忍任何个人或者集团企图通过公开或者隐秘的力量限制这些通道。”[112]但是我国目前很多领域的市场进入都还不同程度地存在一些壁垒，不少对于诸多企业特别是内资民营企业构成实质性的进入障碍且不合理、直接影响市场的公平竞争。以电信行业为例：虽然工信部在2012年发布《关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见》，鼓励电信业进一步向民间资本开放，并随后陆续向几十家民营企业发放了虚拟运营商牌照；但是几年下来这些虚拟运营商的用户数量尚不及基础运营商的零头，它们仍然面临着各种实质性的市场障碍。“民营资本面临的障碍主要来自三方面：资本障碍、竞争障碍和政策障碍。资本障碍方面，在ICT行业中，电信业的投入相对较大；竞争障碍方面，民营资本的经营性资源来自传统电信运营商提供，面对竞争对手，传统电信运营商可能会有所限制；政策障碍方面，电信业的基本法律为十余年前制定，对民营资本进入实际有所限制。”[113]
类似这些市场进入障碍的消减在很大程度上必须依赖于体制改革特别是经济改革，单纯依靠法律是无法彻底解决的。由于政府干预是市场进入出现制度性壁垒的基础成因，这就决定了市场进入的经济改革应当首先从政府干预切入。事实上我国已经开始着手市场进入的政府干预改革，采取的重要举措就是积极推行负面清单管理模式。这不仅表现在中国（上海）自由贸易试验区持续更新发布的外商投资准入特别管理措施年度负面清单，还表现在2014年7月8日发布的《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，其中要求：制定市场准入负面清单，国务院以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，清单以外的，各类市场主体皆可依法平等进入；地方政府需进行个别调整的，由省级政府报经国务院批准。负面清单管理模式的试水至少在形式上极大推动了我国市场进入公平化的发展，使之实质化便是政府接下来经济改革的重点。除采取措施积极推进负面清单管理模式的普遍落实外，政府还应当重点做好以下两个方面工作：第一，尽量减短负面清单的长度。如果负面清单长度总体趋于膨胀，这将会影响到负面清单管理模式的社会效果，包括市场进入的公平问题。第二，尽量减轻负面清单的歧视性，使得负面清单的适用在不同类型的市场主体特别是国有企业与内资民营企业上尽快趋于公平化。
负面清单管理模式的推出只是较大程度地解决了经营资质赋予中立问题，但是这不足以完全确保企业能够实质性地进入相关市场进行公平竞争。例如，我国电信行业的虚拟运营商在获得虚拟运营商牌照之后因为基础运营商拥有基础运营设施而形成的独特优势使得前者难以真正立足相关市场与后者在价格上展开公平竞争。“批发价太贵只是借口，运营商自然不会主动让出大量资源帮助虚拟运营商冲击自己。价格是运营商的优势，与运营商拼价格，对虚拟运营商而言，十分不明智。”[114]因此，政府在做好前面工作的基础上还应当积极采取措施消减有碍于市场进入的其他体制性障碍。针对电信行业的市场进入问题，我国应当继续深化通信设施与牌照商的分离改革，最佳做法就是彻底将现有的通信设施完全独立出来，这不仅包括法人资格的独立，而且要求2014年7月成立的中国铁塔股份有限公司与移动、电信、联通三大运营商之间不存在控股关系。
2.国有企业改革
政府首先应当推动国有企业“减利”改革。诚如OECD在《竞争中立：维持公有企业与私有企业之间竞争水平》中所指出的那样，商业化的国有企业在参与市场竞争过程中因与政府的天然“血缘”关系往往会不同程度地享受私营企业无法同等享有的好处。这在我国表现得比较明显，具有普遍性。譬如，“国企由于较民企更易获得金融业的青睐，所以资金流动性相对充裕。由于拥有雄厚的资金和行政权力支持，央企被掌握地方资源的当地政府视为香饽饽，因此有利于获得更多的投资机会”[115]。这在不同程度上直接影响了各类经营者特别是国有企业与内资民营企业在相关市场上的公平竞争。“OECD（经济合作与发展组织）最近做了很多调查，研究了很多如何保证国有企业和非国有企业公平竞争的案例。从他们的研究看，国际上最主要的解决办法就是竞争政策，里面的核心部分是竞争中性（Competitive Neutrality）原则，它强调国企和非国企可以并存，但是一定要保证国有企业和国家的联系不给其带来竞争优势，是中性的。”[116]根据我国的发展需求来看，政府应当有针对性地采取措施消减这类问题，公平竞争更能够可持续性地促进经济稳健运行。为此，除严格控制常规的行政执法可以行使的自由裁量权限来给国有企业提供的额外裨益外，政府应当重点推进相关方面的体制改革，核心内容应当包括：第一，国有企业的直接出资人走向市场化的法人，减少政府直接设立非财务性投资实体，最大程度确保实体性的国有企业市场化经营地位；第二，清理受众对象仅限于或者主要泽惠国有企业的经济政策，包括收益较高的可竞争性市场的垄断经营、商业贷款的政府明示或者默示担保等；第三，推进国有企业的市场化分红，减少国有企业因政府投资对分红时间、力度等因素的宽松要求而导致或者加剧国有企业对私营企业特别是内资民营企业的资本及资金优势；第四，在通过声明国有企业的市场化地位、减少国有企业破产的政府救助等措施弱化国有企业在融资上的天然信用优势基础上，应当建立多元的融资渠道特别是服务于中小企业的信贷融资平衡国有企业的相应优势。
政府其次应当推动国有企业“减负”改革。国有企业与政府的天然关系使得很多国有企业在享受政府公用资源带来好处的同时，也都不同程度地承担着一些额外的负担。譬如，国有企业的社会职能还没有完全分离。“2011年年底中央企业还有医院、学校等机构8000多个，每年费用补贴几百亿元。中央企业现有离退休人员524万人，困难职工100多万人，企业为此承担大量管理、补贴职能，加重负担。”[117]客观而言，国有企业承担的这些额外负担不同程度地影响了它们在相关市场上与其他经营者的公平竞争，同样需要得到及时、有效、彻底的矫正。为此，政府应当重点推进以下三个方面的制度改革：第一，强化国有企业的政企分开。一方面，“国资委作为终极出资人，下面设置若干个国有资本经营公司，由这些公司直接出资管理实业公司。这一制度能有效地分离国资委的监督、管理职能，提升管理水平，还能保证与现行体制的连贯性”。另一方面，“让民营资本进入，让这部分国有企业真正实现完全市场化，成为彻底的混合所有制企业。国企边界模糊后，国资委成为普通的出资人，将与其他股东一样派驻董事、领取分红，通过董事决定企业高管人选，按照市场惯例决定高管薪酬”[118]。第二，分类定位国有企业的社会角色。根据业务性质及其社会作用，国有企业在整体上可以分为功能性和竞争性两类。“所谓功能性国企包括供水、供电、供油、供气、公交地铁等提供公共服务的企业，从事重要资源开发的企业，以及军工、大飞机等关系国计民生的战略性企业。这些企业虽然也有盈利需求，但是更重要的是社会职责和战略任务。竞争型国企则与其他所有制企业一样，应该在法律框架内以追逐利润为先。”[119]第三，建立完善的国有企业公益性服务成本的核算与补偿机制。在国有企业承担提供特定公益性服务的情况下，政府应当建立一套相应的成本核算机制，以此作为基础参照市场化运行规则下的企业正常利润对这些国有企业依法提供透明化的补偿。
3.政府补贴改革
政府应当首先取消地方补贴。不同地方政府采取的财政补贴很难做到完全一致，使得地方补贴往往会直接影响到位于不同行政辖区的企业在同一个相关市场上的公平竞争。因此，我国应当取消地方补贴。事实上，国务院目前已经开始采取措施着手清理地方政府补贴。2014年11月27日，国务院下发了《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，除强调坚持税收法定原则、规范非税收入管理外，还要求：未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策；对违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消；其他优惠政策，如代企业承担社会保险缴费等经营成本、给予电价水价优惠、通过财政奖励或补贴等形式吸引其他地区企业落户本地或在本地缴纳税费，对部分区域实施的地方级财政收入全留或增量返还等，要逐步加以规范。在积极推进这些要求得到有效落实的基础上，我国应当重点完善税法、预算法等法律制度的刚性约束。
政府应当尽量采用横向补贴模式。横向补贴模式，即通过搭建科研平台、产业孵化园区等方式向特定行业的所有企业甚至其他领域的经营者提供技术、资金、服务等方面的普遍性支持。相对纵横补贴模式而言，横向补贴模式对市场的公平竞争影响非常小。因为特定行业的企业都可以进入政府搭建的科研平台、产业孵化园区等，所以它们从政府补贴获得的额外竞争优势应当是基本均衡的。这在最大程度上减少了因政府补贴而给企业在产品定价、企业研发、现金流量、投资回报等上造成的种种不公平差异，相对有效地确保了它们在相关市场上的公平竞争，而且基本上不会因为政府补贴导致相关市场区域高度集中。近些年来，政府搭建的各类科研平台、服务平台等公共平台已经充分显示，这种补贴模式在产业政策的实施与竞争政策的推行上具有高度的兼容性与协调性，并且政府补贴的社会效益相对大幅提高。目前，横向补贴模式在中央政府实施的财政补贴体系当中占比还是较低，无论是择用频率还是费用总额都远远低于纵向补贴模式。政府应当大幅提升横向补贴模式的使用力度，尽量确保政府补贴的助推行为具有普惠性，实现政府干预与市场调节的耦合。