竞争中立政策对政府非均衡性扶持措施的限度使用
例外允许政府在市场缺乏有效竞争情形下为引入竞争而采取非均衡性扶持措施并不等于政府因此就完全可以恣意妄为，竞争中立政策还是要求政府在此范围内应当严格限制非均衡性扶持措施的使用度。
（一）竞争中立政策在此限制压制性非均衡性扶持措施使用度的原因
虽然以经济建设为中心的理念使得我国在经济领域往往以效率价值为优先取向，但是这并不意味着彻底忽视了公平价值。自20世纪90年代以来，中央重要的会议文件均对公平问题作了特别论述。“按效率分配在理想意义上并不否定基本权利的公平、机会与规则的公平。但在以经济赶超为根本任务的语境下，就分配而言的‘效率’却被置换为经济发展的速度与数量意义上的‘效率’，并被赋予了增长主义的含义。与其说近年来‘更加注重社会公平’的提法是针对原先‘效率优先、兼顾公平’本来含义的大幅调整，倒不如说是针对扭曲了这一理念的增长主义及由单纯追求经济增长引发的贫富差距与公平缺失。”[48]因此，在为了效率而例外允许政府采取非均衡性扶持措施过程中，竞争中立政策仍然要求政府必须在最大程度上兼顾公平。而无论是在理论上还是在实践上，政府可以采取的非均衡性扶持措施在大体上都有三种做法：第一种做法就是只给被扶持企业进行“加分”，如减少上交利润比例、提高税收优惠力度、直接划拨重要基础设施、给予限制类业务经营特权等；第二种做法就是只给被扶持企业的竞争对手进行“减分”，如提高上交利润比例、限制投资经营领域范围、实施专项更为严格监管标准、增加社会责任内容等；第三种做法就是既给被扶持企业进行“加分”，又给被扶持企业的竞争对手进行“减分”，如将被扶持企业的竞争对手的部分资产直接划给被扶持的企业。从性质上来讲，除了第一种做法以外，其他两种做法都直接带有明显的压制竞争对手特质，因为提高上交利润比例特别是限制投资经营领域范围、实施专项更为严格监管标准、增加社会责任内容、将资产直接划给竞争对手等这类做法无论是在主观上还是客观上都具有阻碍特定企业发展的色彩。而从效果上来看，第一种做法、第二种做法、第三种做法在公平上依次呈现递减趋势。在这种背景下，如果第一种做法能够满足实践需求，则政府在采取非均衡性扶持措施引入竞争过程中就应当严格限制对第二种做法或者第三种做法的使用，争取在此范围内最大程度减少对市场公平竞争的影响。即便在第一种做法无法有效满足实践需求时，政府在采取非均衡性扶持措施引入竞争时也必须严格按照次序进行递减使用。除非别无选择，必须特别慎重使用第三种做法，因为它几乎无法有效兼顾到最低限度的公平。[49]
更为关键的是，如果政府过度采用压制性非均衡性扶持措施特别是前面的第三种做法，那么这不仅严重背离公平原则，而且将会极大地危及效率。政府采取非均衡性扶持措施的根本目的在于效率，而效率的实现必须依赖于有效的竞争。“只有竞争，才能使价格随供求的变化而波动；只有竞争，才能使价值规律得以贯彻；只有竞争，才能使经济充满活力。所以，竞争是市场机制的灵魂。”[50]而压制性非均衡性扶持措施包括前面的第二种做法在效果上只是保护了被扶持企业，但是并没有增加相关市场的竞争强度，反而在不同程度上减弱了相关市场的竞争强度。当特定经营者因为政府干预所采取的措施在客观上受到阻碍时，它们对竞争对手造成的各种压力往往因此在不同程度上出现下降，如果这些企业之前在相关市场上具有非常重要的影响力，那么这种效果将会随之被逐步放大。而以往诸多的经验和教训充分证明，这必将会影响市场配置资源的效率及由此产生的社会福利。[51]所以，很多国家的竞争执法都非常强调它们保护的是竞争而不是竞争者。这就是为何中小企业联合进行采购原材料之类的做法可以得到反垄断豁免而它们联合进行定价销售商品之类做法却被严厉禁止的原因所在。[52]根据《中华人民共和国反垄断法》第15条规定，没有严重限制竞争且能够惠及消费者利益的为了提高中小经营者经营效率和增强中小经营者竞争力而达成的垄断协议应当得到豁免。美国、欧盟、日本、韩国、澳大利亚，印度、巴西、南非、加拿大等很多国家和地区的竞争立法都有这样类似内容，只是具体表述略有差异。虽然联合进行采购原材料之类的做法和联合进行定价销售商品之类的做法在形式上都带有倾斜性扶持中小企业的色彩，但是前者与后者对于市场而言在实质上却相差甚远。联合进行采购原材料之类的做法可以使得中小企业通过降低受惠折扣的力度差异来缩小它们在相关成本上与大企业的差距，从而增强了中小企业在产品定价或者服务提供上的竞争力，由此促进了相关市场的竞争。而联合进行定价销售商品之类的做法并没有在内在上改变中小企业的竞争力，只是使得它们获得了一种可以攫取高额利润的潜在手段，并且这还将可能为更广范围的横向垄断协议特别是协同行为提供便利条件。[53]从效果上来看，政府过度采用压制性非均衡性扶持措施特别是前面的第三种做法与中小企业联合进行定价销售商品之类的做法基本是“异曲同工之妙、殊途同归”，因此必须被严格限制；否则，这将导致相关政府干预嬗变成为保护竞争者而非保护竞争的不良举措。只有通过合理的非压制性措施使得被扶持对象增强了竞争力，从而使得其可以给竞争对手特别是先前处于独占或者寡头地位的企业带来一定增量的压力，进而提升相关市场的竞争强度，这样才能够确保资源得以最优配置。(https://www.daowen.com)
（二）竞争中立政策在此限制压制性非均衡性扶持措施使用度的实践
无论在形式上是否以竞争中立政策作为改革的指导原则，大多数国家在为了效率而允许政府采取非均衡性扶持措施引入竞争的过程中基本都在最大程度上限制压制性措施的使用而尽量兼顾公平。以英国电信早期改革为例，这突出表现在固定电话双寡头垄断竞争政策的实施上。20世纪80年代初之前，英国电信还处于完全独占垄断状态，当时还由英国邮政局统一经营着英国的邮政和电信。由于缺乏有效的市场竞争，英国那个时期的电信服务无论是在质量上还是价格上都非常糟糕，这引起社会各界越来越强烈的不满。因此，除了通过制定《电信法》将电信业务和邮政业务进行分开经营之外，英国还开始放松电信业管制以引入新的竞争者。“同年年底，由C&W、巴克莱商业银行和英国石油公司成立了由C&W控股的Mercury通信公司，Mercury公司主营的业务包括提供主要商业区的电话线路，提供国内、国际长话业务等。该公司1982年获得了英国政府颁布的电信运营许可证，政府允许Mercury通信公司建立国内第二个固定电信网络，与BT公司（英国电信公司）在国内展开竞争。”[54]“英国政府采取这一政策的目的，是通过在一定时期内建立和维持一个‘双寡头垄断’的格局，帮助新成立的Mercury公司建立起自己的通信网络，使其不断地扩大市场份额，增强与BT公司的竞争能力，适应未来激烈的市场竞争。”[55]“在英国的整个电信体制改革过程中，始终没有通过分拆的办法来削弱其实力，而是保持了BT公司作为一个全业务的、全国统一的企业。”[56]在此作用下，英国固定电话市场逐步进入了双寡头垄断竞争格局，并直到20世纪90年代才被新的改革政策所打破。这些为英国后期的电信改革奠定了坚实的基础，极大地促进了英国电信行业的飞速发展，也使得英国的电信行业改革成为很多国家和地区这个领域的借鉴蓝本。
与英国电信早期改革略有不同的是，美国是以分拆在位垄断者为基础的。自19世纪末至20世纪80年代初，美国电信行业基本处于AT&T高度垄断经营状态。除了几乎垄断了美国的州内、州际和国际电话业务以外，AT&T控股的西电公司提供了几乎全部的贝尔系统设备，从而使电信设备生产基本也在其垄断之下。这导致AT&T在1913年和1949年两度面临反托拉斯法诉讼，但最后都凭借自身在美国社会的强大影响力而一一化解。然而，这种情形到1984年却没有能够再被延续。里根总统执政初期，美国对AT&T采取了非常严厉的反托拉斯执法态度，司法部再次对AT&T提起反托拉斯诉讼，并成功得到了法院的大力支持。美国联邦法院裁定，AT&T不允许其他公司进入其本地电话网络违反了《谢尔曼法》第2条，下令将其分拆成新AT&T公司专司长途业务和贝尔太平洋公司、Ameritech公司、贝尔西南公司、贝尔西部美国公司、贝尔大西洋公司、贝尔南方公司和Nynex公司七个本地电话公司。“除了分拆垄断企业以外，联邦通信委员会许可一批新的电信公司进入电信市场，并采取非对称管制扶持新进入公司。在反垄断、促竞争的政策作用下，Sprint、Worldcom、MCI 等一批电信运营商进入市场与AT&T展开竞争，AT&T 的市场份额不断下降，到1989年，其市场份额从90%以上下降到50%。”[57]
相较而言，我国在此的做法比较复杂。除采取分拆措施外（包括1997年实行邮政业务和电信业务分开经营，1999年将老的中国电信分拆为新的中国电信、中国移动和中国卫星通信，2002年将新的中国电信再分拆为新的中国电信和中国网通），还不断引入新的竞争者（如1994年成立中国联通、1999年成立中国网通、2000年成立中国铁通等），并且不断对这些新老经营者通过政府改革举措进行合并重组，最终形成了当前中国移动、中国电信和中国联通“三分天下”的基本格局。事实上，我国很多领域特别是先前因为自然垄断等缘由而实行政府进入管制的行业基本都是采取这种做法，如铁路、航空、电力等领域的经济改革。[58]虽然美国和我国在此过程中都采取了分拆措施，但是它们存在很大差异。前者是因为当事人违反了法律而被处罚，虽然这种情形具有惩罚性，但是它不属于为了引入竞争而采取的压制性非均衡性扶持措施；后者则是因为经济改革需要，它具有较为明显的压制性特质。这也是我国市场化经济改革的重大不足之一，后续的各类举措应当合理借鉴英国的科学做法，尽量减少压制性非均衡性扶持措施在经济改革特别是国企改革中的使用范围和使用频率。除此以外，类似前面提到的政府对中国联通采取的非均衡性扶持措施应当都是鲜有压制性色彩，基本限于只给被扶持企业进行“加分”范围内。