战略性风险：陷入国际贸易保护圈套
竞争中立政策在走向国际化过程中所隐藏的潜在性质嬗变使得我国在竞争中立政策的施行上首先面临着一个战略性风险，即陷入国际贸易保护圈套，这需要我们提前采取适配措施加以解决。
（一）美国力推竞争中立政策的主因
由于国有企业数量非常稀少且国内市场竞争机制比较完善，美国本身是世界上最缺乏实施竞争中立政策需求的国家，然而它却是竞争中立政策最为卖力的“推销者”。十多年来，美国几乎穷极所能采取各种措施促使发源于澳大利亚国内经济改革的竞争中立政策逐步走向国际社会，这主要包括：第一，主导OECD发布系列工作报告。OECD近些年来先后发布了《澳大利亚的竞争中立与国有企业：实务和其他相关的评论》《竞争中立与国有企业：挑战与政策选择》《竞争中立：维持公有企业与私有企业之间竞争水平》等系列工作报告，大力向国际社会推广以“简化国有企业运营方式”“核算特定职能成本”“给予商业化回报”“厘清公共服务义务”“税收中立”“监管中立”“债务及补贴中立”“公共采购中立”八项主张为核心内容的竞争中立政策（“OECD版”竞争中立政策）。第二，竭力推进TPP谈判进程。“在美国主导推动下，竞争中立规则被纳入TPP协议中，并被逐步细化为税收中立、债务中立、规则中立，尤其是对中央层面的国有企业进行更加严格的规制，等等。伴随TPP谈判的不断推进，美国借规范约束国企竞争行为、实现公平竞争之机逐步将其所主张的竞争中立规则上升为TPP框架中的国际新规则。”[63]第三，联手欧盟发表国际投资声明。2012年，美国与欧盟共同发表了《关于国际投资共同原则的声明》；这份声明的第2条（公平竞争原则条款）强调：“欧盟和美国支持经济合作和发展组织在竞争中立领域所做的工作。该工作的重点集中在国有实体和私人商业企业要受制于同样的外部环境并应确保在既定市场上进行公平竞争。”第四，大肆批评“中国模式”。例如，美国国务院负责经济、能源和农业事务的副国务卿罗伯特·霍马茨在《华尔街日报》中表示：“‘竞争中立’一词并不是我杜撰出来的，这一包罗广泛的主题已经涵盖在《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）这一贸易协议当中，而且在经济合作与发展组织（OECD）的工作当中有更具体的体现；我想指出的是，我无意挑战中国的国企模式，而是说，国企应该在一个为全世界接受的规则和规范体系中运营，而且中国政府采取的支持措施不应该扭曲这一体系当中的竞争关系。”[64](https://www.daowen.com)
美国此举的动机并不单纯，核心目的在于期望以形式上同等适用于自身的竞争中立规则限制他国政府采取特定措施对国际市场竞争中现存的在实质上属于不公平竞争的问题进行矫正以借此维持本国企业在国际市场中的优势地位。因两次世界大战等特殊因素而造就的世界领导地位使得美国企业因货币优势、技术优势、资本优势、规则主导优势等在国际市场竞争中一直处于领先地位，这对于逐步走向与之同台竞技的广大发展中国家的企业而言在实质上是非常不公平的。而为了改变在世界经济结构中的被动劣势地位，包括中国在内的很多发展中国家纷纷利用产业政策组建各类大型国有企业，集中社会资源重点发展高新技术产业、相对优势产业等。中国经济的突飞猛进使得美国对这种政府干预市场模式（国家资本主义）非常忧虑甚至恐惧，但是现行WTO框架对于美国而言却是爱莫能助的。在这种历史背景下，忽视“澳版”竞争中立政策的特定适用环境与具体改革目的以及《联邦竞争中立政策声明》文意存在的形式缺陷，忽视优化资源配置创造的经济财富和单个国家利益在国内市场与国际市场上的吻合差异，直接将国内版的“澳版”竞争中立政策上升移植变成国际版的“OECD版”竞争中立政策并使之国际贸易规则化成为美国最为理想的选择。原因在于，如果能够抑制他国特别是中国的国有企业因公共部门所有权而在市场上尤其是国际市场获得额外的竞争优势，在自身国有企业数量非常稀少且私营企业在全球市场上目前仍然具有较大竞争优势的情况下，可以使得美国企业利用存量的相对优势挤压竞争对手垄断或者继续垄断全球重要的产品、技术、服务等市场。显然，这使得国际化的现行竞争中立政策——“OECD版”竞争中立政策具有很强的国际贸易保护色彩。对此，我国行业专家尖锐地指出：“美国推动竞争中立，主要是以中国等国家普遍存在的国有企业为目标，在美国与其他国家的竞争中保护美国的利益。一方面，美国积极推动他国的自由贸易，从而为本国商品和资金打开市场；另一方面，美国又加强对本国产业的保护，抑制别国竞争。”[65]若仅按照美国目前在国际上推行的竞争中立政策，这种局面对中国是非常不利的。首先，“从战略上看，‘竞争中立’论旨在推动修改国际经贸合作规则，以期削弱中国不断增长的对外贸易和投资领域的比较优势，抬升中国经济融入世界的门槛。”[66]其次，“对于经济发展水平有限的发展中国家来说，若游离之外，则面临被严重边缘化的可能；若介入其中，则意味着以自身利益为代价来满足美国的‘自由化’标准和利益。”[67]
（二）中国必须采取的防控对策
我们首先应当系统厘清竞争中立政策的科学内涵，以正视听与准确定位。深入考察澳大利亚竞争中立政策的起源报告《国家竞争政策》（National Competition Policy），我们不难发现：竞争中立政策的历史使命在于追求最大限度地保证市场竞争的公平性。这基础性地符合市场经济规律，应当得到基本性的认可；但是因此却凸显了“澳版”竞争中立政策在形式上存在些许不足，因为竞争关系盘根错节而非整齐划一地存在于不同类型的市场参与者之间，而且从政府不当干预市场行为中获得额外竞争优势绝非国有企业的“专利”，所以政策指向起码应当涵盖所有企业之间的市场竞争。美国在国际化移植“澳版”竞争中立政策过程中似乎刻意忽视了这点，“OECD版”竞争中立政策在形式上仍将问题聚焦在国有企业与私营部门的竞争。不仅如此，“OECD版”竞争中立政策孤立的八项主张还导致：第一，它在关注视角上仅停留在形式公平上，而形式公平与实质公平的局部分野使得形式公平可能导致实质不公平，这在优化资源配置创造的经济财富和单个国家利益往往存在较大错位的国际市场上表现得尤为突出；第二，它容易误导人们片面地认为对政府非中立性干预的限制应当是绝对化的，即政府在任何情况下都不得采取非中立性的干预措施，包括针对国际市场的竞争。然而事实并非如此，包括澳大利亚在内的很多国家同期都适需采取了不少非中立性干预措施，譬如：澳大利亚要求在硬件（电脑、网络设备、主机和打印机等）采购中，至少10%的合同（以金额计算）授予中小企业。市场失灵及各国普遍存在的禁止滥用市场支配地位的反垄断法律制度充分表明：政府不仅可以干预市场，而且可以依法采取合理的非中立性干预措施。因此，罗伯特·霍马茨2011年在美国纽约外国记者中心对媒体的解释“竞争中立的意思是使竞争不受外来因素的干扰”就显得格外荒谬，但是这真切地反映出美国希望试图通过完全的自由竞争继续巩固或者扩大自身在国际市场上的优势地位。经过去伪存真，我们可以得出结论：第一，竞争中立政策以公平竞争为价值取向，但是这种公平竞争不仅限于形式公平，而应兼顾实质公平，且应当指向所有企业之间的市场竞争；第二，竞争中立政策允许政府干预市场，虽然原则上限制政府非中立性干预市场并规定特殊情形除外，但是形式必须合法。因此，结合竞争机制的存在基础与公平竞争的所需前提，竞争中立政策的科学含义完整表述应为：在市场化领域处于有效竞争的环境下，除出于解决市场失灵的最低需要而依法采取合理的非中立性措施进行干预外，政府应当公平地对待参与市场资源配置的所有经营者。在体系内容上，它至少应当包括两大部分，即基本行为准则与适用除外情形。
我们其次应当合理确定竞争中立政策的适用除外，保证经济改革的适度性。市场进入中立、税收中立、监管中立、债务中立、公共采购中立、政府补贴中立等系列基本行为准则意味着竞争中立政策对政府干预市场在原则上提出了更为苛刻的限制性要求，市场开放程度必然相应随之大幅深化。但是处于不同发展阶段的每个国家对此的动态承受能力却是有所差异的，这就需要各自通过合理确定竞争中立政策的适用除外来进行适度调整。如果因为被动或者主动而过于激进，竞争中立政策的施行可能会给当事人带来较大的社会风险；但是如果过于保守，这又会使得竞争中立政策的改革推进效果欠佳甚至不排除一定程度的倒退。若将上述两种情形置于国际市场视角之下，很容易将竞争中立政策的实施者推向两个极端，即国际贸易保护的实施者或者国际贸易保护的受害者，从而引发或者加剧国际贸易摩擦。因此，合理确定竞争中立政策的适用除外同样至关重要。从实践来看，除依法进行明示保留的其他合理事项外，我国竞争中立政策的适用除外应当包括以下三类情形：第一，非市场化领域的政府管理，诸如军事采购、公共财政转移支付、公办教育投入等。以军事采购为例，“军事采购不是独立的市场行为。为更好地保障国防利益，需要对国防工业进行扶持和给予军事采购国家政策优惠，需要相关部门进行统一管理，按照法规提供优惠政策和良好服务。”[68]第二，相对市场化领域的国家安全管理。除外商投资限制的特别管理措施外，国家安全审查是其中另外一项重要常规内容；任何批次或者单项的国家安全审查都会带有不同程度的国籍歧视，尽管这有悖于市场公平竞争，但尊重一国政府依法实施的国家安全审查已经成为国际社会达成的普遍共识。第三，引入竞争的非对称性政府扶持。此类情形如英国在20世纪80年代实施的电信行业改革对新成立的莫克瑞通信公司（Mercury Communications）采取的倾斜性扶持政策。“英国政府采取这一政策的目的，是通过在一定时期内建立和维持一个双寡头垄断的格局，帮助新成立的莫克瑞公司建立起自己的通信网络，使其不断地扩大市场份额，增强与BT公司的竞争能力，适应未来激烈的市场竞争。”[69]