二、理论基础
根据管理学的激励理论与经济学的外部性理论，国务院应当采取专项激励机制对积极开展公平竞争审查工作的责任主体进行奖赏，以促进公平竞争审查制度的有效实施。
（一）激励理论与政府治理领域的制度性应用
“人类的行为是为了满足自身的需要而产生的，在行为的过程中，由于需要而产生行为的动机，行为动机促使行为被激发，并获得行为的结果。行为的结果有可能满足需求，也会不能满足需要，对于不能满足需要的行为，行为人可能改变行为方式，重新追求需要的满足，也可能放弃需要，停止相应的行为。”[56]“管理学的激励理论研究，大多是围绕着人的需求实现及其特点的识别以及如何根据需要类型和特点的不同，来采取措施影响它们的行为而展开的，如马斯洛的需要层次论、波特等人的激励模式理论、亚当斯的公平论以及斯金纳的强化理论。”[57]无论是内容型激励理论还是过程型激励理论或者是行为改造型激励理论，它们对社会实践的价值都在于较为系统化地揭示了能够影响个体在社会化组织活动中扮演各个角色积极性的潜在因素及其可以进行有效调动的方式方法。因此，这些管理学的激励理论被很多领域所广泛应用。“随着现代管理科学的不断发展，企业为了提高经济效益，往往运用激励理论来激励员工，使其充分发挥自身的才能，并通过奖惩等手段来保持员工的积极性和主动性。”[58]“从经济学角度分析，公务员通过劳动或服务完成政府分配的工作任务，实现各自的经济利益和社会价值，与其他行业的从业者相比并无特别之处。”[59]所以，“无论对于企业职工，还是对于政府公务人员，都要既加以制约、又加以激励，才能提高效率。”[60]在这种背景下，行政激励成为绝大多数国家关于公职人员立法的重要制度性内容之一。《中华人民共和国公务员法》第48条第1款规定：“对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体，给予奖励。奖励坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则。”
激励理论及其制度化应用的立法为公平竞争审查的激励机制奠定了坚实的基础，无论是理论还是制度都能够支撑国务院对积极开展公平竞争审查工作的责任主体包括个人和集体进行奖赏的做法。但是现行制度及类似性质的做法都无法有效激励所有责任主体积极实施公平竞争审查制度，这迫切需要根据激励理论进行完善。排除权力寻租情形的对冲影响，物质奖励所带来的直接利益对生理需求的满足和精神奖励所带来的间接利益对尊重需求的满足在客观上确实可以促进不少责任主体积极开展公平竞争审查工作。例如，首份含有实施公平竞争审查制度内容的中央政府文件《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》的出台与推进就表明国务院各部委在没有部门利益牵制的情况下对潜在的行政激励具有积极的反应。然而，当前市场仍然主要存在的横向分割问题以及为此多年付出的艰辛充分表明各级地方政府及其职能部门在实施公平竞争审查制度上对此基本将会是“免疫”的。对于首长负责制下的地方领导而言，任职期间的地方发展特别是经济方面尤其是GDP在现行考核体系中的地位使得因积极开展公平竞争审查工作而获得的物质奖励与精神奖励在诱惑力上要远远低于因没有积极开展公平竞争审查工作而获得的财政收入。即便将市场环境的有效改善作为重要事项纳入政绩考核体系，积极实施公平竞争审查制度所带来的改革阵痛（包括可能导致的财政收入减少、对当地民生的阶段性影响、可能引发的负面民情、催生的民意压力等）往往将会使得地方政府的主要领导产生将该项工作留给下任的念头。可以说，对于市场存在的横向分割治理问题而言，无论是过去还是将来，地方政府主要领导任职期间内地方财政收入在此情景下的阶段性波动应当是这类主要矛盾的根源所在，而无论是现行针对公务员个人或者集体的奖励还是部分带有激励性质的中央对地方的财政转移支付都没有对此有所实质关注。凡是围绕建立统一开放竞争有效的市场体系所采取的各种改革举措（包括公平竞争审查制度）均应当特别对此作出机制性的策略安排。根据马斯洛的需要层次论，除了应当将公平竞争审查工作的积极开展作为行政奖励的重要考评事项和将市场环境的有效改善作为政绩考核的重要事项之外，最为重要的就是必须将市场环境的有效改善作为中央对各个地方财政转移支付的特别权衡因素，通过让地方政府的领导班子在任期内可以有效兼顾个人利益与居民利益来全方位、多层次地满足他们的生理需求、安全需求、社会需求、尊重需求和自我实现需求，从而可以激励他们积极采取措施开展公平竞争审查工作。(https://www.daowen.com)
除了马斯洛的需要层次论以外，斯金纳的强化理论也证明了此举的必要性。“人或动物为了达到某种目的，会采取一定的行动作用于环境，当这种行为的后果对他有利时，这种行为就会在以后重复出现；不利时，这种行为就减弱或消失。”[61]无论是对行政激励还是政绩考核或者对中央对各个地方的财政转移支付来讲，当市场环境的有效改善不是一个稳定性的考评因素时，那么责任主体特别是各级地方政府及其职能部门在实施公平竞争审查制度上的积极性就会大幅降低；当市场环境的有效改善成为一个可预期性的考评因素时，那么这将会持续激励所有责任者积极推进公平竞争审查制度的有效实施。
（二）外部性理论与地方政府竞争的管理应用
生产的组织化及其强度的不断提升使得合法行为的外部影响受到了经济学的密切关注，结果就催生了外部性理论的出现。它在发展历程上迄今主要经过了三个具有划时代意义的阶段，即19世纪末马歇尔的“外部经济”理论、20世纪初庇古的“庇古税”理论和20世纪下半叶科斯的“科斯定理”。以这些成果为核心代表的外部性理论深刻揭示了一个主体的行动或者决策使得另一个主体受损或者受益的作用轨迹以及非市场化的表现方式，并对这种导致社会脱离最为有效生产状态的潜在问题提出了以政府干预为中心的多种解决思路。虽然外部性理论长期以来一直饱受质疑，如著名的新制度经济学家张五常教授认为：“外部性似乎集中于不同的‘背离’情形，并忽视了牵涉的经济问题。‘外部性’的概念是模糊不清的，因为每一种行为都有效应；这个概念也容易引起混乱，因为各种分类和理论互不相同，随意性很大，且都是特例。由于这些原因，由‘外部性’概念而产生的各种理论就不可能是有用的。”[62]但是无法否认的是，外部性理论已经被很多领域所广泛使用，如环保领域的生态补偿机制。“20世纪60年代以来，随着国家干预经济暴露出的种种弊端，西方经济学界出现了反政府干预的经济思潮，60年代以后，在公共选择学派的推动下，经济学家们在论证政府失灵的基础上，将市场外部性理论运用到公共决策领域，开始从理论上对政府行为外部性进行探讨，并在此基础上逐渐形成了政府行为外部性理论。”[63]“该理论第一次将人们对外部性的认识从经济领域引向政治领域；第一次使人们认识到，不仅私人市场主体的行为可能产生外部性，政府行为也可能产生外部性；第一次分析了不仅私人决策过程可能产生外部性，公共决策过程同样可能产生外部性。”[64]
与外部性理论一样，竞争不仅存在于经营者之间，而且存在于政府之间。这除了突出表现在主权外部的国家竞争上，还突出表现在主权内部的地方竞争上。“地方政府竞争是超越国家政治性质、所有制性质与结构、政体和政党制度而具有普适性的制度安排。”[65]“我国地方政府之间的竞争是当前政治经济现象中最显著的特征，招商引资、基础设施建设、房地产疯长等一系列热门话题背后都有地方政府的‘有形之手’操控。”[66]“地方政府竞争主要通过外资直接投资竞争、基础设施建设竞争、金融资源争夺竞争等来体现，其竞争的最终目的就是获得更多有利于推动本地区经济增长的经济资源。”[67]大量研究充分表明，地方政府在此过程中比较容易出现“逐底竞争”。对此现象，Konisky教授以国家间环境规制为例作了样本解释和逻辑阐述：高收入国家环境规制相对严格，企业特别是高污染企业的环境规制成本较高，低收入国家为了吸引外国投资、促进经济增长、提高就业水平，倾向于维持较低的环境规制水平；高收入国家较高的环境规制成本促使跨国企业到低收入国家投资以规避环境规制，而高收入国家为了留住投资则竞相降低环境规制水平；各国环境规制普遍降低导致生态环境的普遍恶化。[68]若无其他特别安排，公平竞争审查制度的实施必将遇到这种问题。虽然近些年来一些企业家公开呼吁要公平不要补贴，但是毕竟这尚未完全成为我国市场的主流思想。这就至少意味着积极或者严格实施公平竞争审查制度极有可能导致经济资源特别是社会投资流向存在政府补贴尤其是补贴力度较大的地方，这往往又极有可能使得各个地方政府为了留住或者吸引经济资源特别是社会投资而变相消极或者实质放宽实施公平竞争审查制度。要从根本上扭转这种格局，除强化责任问题外，还应当特别针对积极或者严格实施公平竞争审查制度的地方政府进行机制化的补偿。以地方领导的有限任期为视野，积极或者严格实施公平竞争审查制度在此显然对外具有正外部性。根据外部性理论特别是政府行为外部性理论，这种情形应当得到合理补偿。而从现有的规定来看，我国尚未对此作出安排。未来至少应当效仿国务院在《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中对生态补偿机制作出的特别规定，即“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点”。通过建立完善的“生态补偿机制”使得行为主体得到合理的奖赏，从而有效地激励它们积极或者严格实施公平竞争审查制度。