四、竞争执法机构
竞争执法机构应当是公平竞争审查的末位责任主体，它们在用权过程中必须采取合理措施以各种方式对所有可能影响市场竞争的政府干预进行公平竞争审查，争取在最大程度上减少政府不当干预行为的发生。
（一）竞争执法机构“负责”的社会缘由
首先，这是由法律赋予维护竞争秩序的法定职责所决定的。《中华人民共和国反垄断法》第10条规定：国务院规定的承担反垄断执法职责的机构依照本法规定，负责反垄断执法工作；国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。虽然现行反垄断立法重点指向经济性垄断，这除了表现在篇幅占比上，还突出表现在该法的第3条上，即本法规定的垄断行为包括：（一）经营者达成垄断协议；（二）经营者滥用市场支配地位；（三）具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。但是它还是对行政性垄断作了规定，包括第8条、第五章、第51条等。虽然在滥用行政权力排除、限制竞争的法律责任上，竞争执法机构只有“可以向有关上级机关提出依法处理的建议”权限，但是现行立法并没有排除竞争执法机构对此的管辖。而从目前的实践来看，我国经济活动中存在的垄断问题重点不在于经济性垄断，而恰恰是行政性垄断。“行政垄断是中国经济领域最为严重、最亟待解决的垄断问题，这早已是社会上下呼吁已久的共识。”[41]“因此，有很多人正在呼吁反垄断执法将‘战场’扩围至‘政府垄断’和‘政府授予的垄断’。近日发改委反垄断局局长许昆林也一度透露，下一阶段反垄断调查工作重点将有所转移，滥用行政权力、排除竞争和地方保护主义将是调查重点。”[42]在这种宏观背景下，无论是基于外界呼声还是自我倾向，竞争执法机构都应当肩负起重任积极对行政机关及其授权的社会组织所实施的行为进行公平竞争审查。但是由于竞争规制具有典型的事后性特质，这就决定了竞争执法机构在该种情景下所实施的公平竞争审查主要针对特定情况的补救，无法提前进行防患。因此，竞争执法机构在公平竞争审查上只适合作为末位责任主体。(https://www.daowen.com)
其次，这是由培育竞争文化的神圣使命所决定的。“竞争文化，概括地说就是关于市场竞争的一系列思想观念、商业规则和法律制度的总称。其在内容上表现为：政府营造良好的竞争环境；经营者实施公平有序的竞争行为；竞争执法机构积极执法；消费者积极抵制损害市场竞争秩序的行为。”[43]美国、欧盟、日本等诸多实践充分证明：良好的竞争文化能够培育社会大众的公平竞争意识，而这种潜在意识对于促进竞争法律制度及其相关政策的有效实施都是至关重要的。但是竞争文化不是从来就有的，它需要一个发展过程。“由于受到各种因素的影响尤其是社会生产力发展水平的制约，竞争文化的建设是一个长期的过程，我国目前尚未达到理想状态，但必须看到，竞争文化直接影响一国市场的健康发展，我们要做到的是如何在现有条件下，尽最大努力建立与完善本国的竞争文化并积极提升之，以使市场竞争早日摆脱原始的状态，进入文化层面的有序竞争形态。”[44]虽然竞争文化的建设并不是竞争执法机构一家的任务或者使命，但是它们应当是竞争文化建设的主力军或者核心使者。“日本在一个长期奉行儒家和合文化的国度里成功地实现了竞争文化的培育和发展，为竞争政策的有效推行和经济的持续发展创造了良好条件。日本竞争主管机关在此过程中发挥了至关重要的作用。”[45]尽管竞争文化的建设有着很多方法，然而这些都离不开日常的“耳濡目染”。因此，这就需要比较擅长该方面工作的竞争执法机构不断向社会各类群体包括政府其他组成部门“传播”“灌输”公平竞争意识。针对政府干预，除了强化刚性约束以外，还应当进行系统化的“问题教育”。除了进行专业技能培训及类似问题研讨等之外，在现阶段至少还需要竞争执法机构进行适时“提醒”，尤其是事前的防微杜渐，而竞争执法机构在察看这类潜在风险上就不得不依赖于公平竞争审查。
（二）竞争执法机构“履责”的参与机制
竞争执法机构首先可以通过竞争执法机制来开展公平竞争审查。根据《中华人民共和国反垄断法》第38条规定，反垄断执法机构依法对涉嫌垄断行为进行调查；对涉嫌垄断行为，任何单位和个人有权向反垄断执法机构举报，举报采用书面形式并提供相关事实和证据的，反垄断执法机构应当进行必要的调查。当反垄断执法机构进行执法时，就可以对合适的对象进行公平竞争审查。事实上，所有针对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争的行为进行的反垄断执法在性质上都是公平竞争审查。除客观上可以治理行政权力腐败问题外，最终还能维护市场公平竞争秩序。《中华人民共和国反垄断法》第1条规定：为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。除对经济性垄断的反垄断执法外，对行政性垄断的反垄断执法也都是一直围绕这些立法宗旨进行的，这在很多案件中都有着非常充分的表现。以蚌埠市卫生计生委行政性垄断案件为例：《国家发展改革委办公厅关于建议纠正蚌埠市卫生计生委滥用行政权力排除限制竞争有关行为的函》（发改办价监〔2015〕2175号）明确指出，“4月10日发布的《蚌埠市公立医疗机构临床用药单品种带量采购询价公告》（皖C-2015-CG-X-111）中，不仅确定了30种药品的品种、规格和剂型，还直接确定了生产企业，排除和限制了同种药品不同生产企业之间的竞争，不利于通过市场竞争形成合理价格。”
竞争执法机构其次可以通过竞争倡导机制来开展公平竞争审查。竞争倡导（Competition Advocacy）是竞争主管机构在执法以外实施的所有改善竞争环境的行为。[46]这些行为主要包括两类：一类针对法律、政策的制定机构和管制机构，目的在于促进立法、管制以有利于竞争的方式被设计、被执行；另一类针对所有社会成员，以提升其对竞争益处以及竞争政策在促进和保护竞争中的作用的认知。[47]研究结果充分显示：优胜劣汰法则牵扯的伦理问题使得人们原本对竞争就存在认识分歧，如亚当·斯密认为“卓越源自竞争和超越”，而托马斯·霍布斯却觉得“竞争使人类堕落为贪婪的猛兽”。[48]而经济利益的深度卷入更是使得人们对竞争的想法复杂多变，即便被公认利益高度超脱化的政府也会时不时地出现迷失错位情形。“竞争主管机构以外的其他机构及大众起初通常缺乏对竞争及竞争法原理的认同，也缺少维护、促进竞争的内在责任感。即使企业效率低下或者存在限制竞争行为，但在涉及本地区经济发展时，地方政府常常睁一只眼闭一只眼，甚至为其提供便利。”[49]这导致“现实中的某些法律、政策不但没有促进竞争，相反导致了对竞争的损害。”[50]“因此，美国、欧盟、日本、澳大利亚等很多国家在加强法治建设、深化体制改革同时都还积极采取措施进行竞争倡导，着力培养整个社会的公平竞争意识。竞争文化的高度缺乏决定了我国应当立即全面推进竞争倡导工作。”[51]在竞争倡导过程中，竞争执法机构可以借此对各个类型公权力主体所实施的内容进行公平竞争审查。竞争执法机构在日常工作中经过竞争评估后认为拟制定的或者已经施行的政策或者其他内容虽然在相应权限和程序上都符合现行法律规定但却不合理地限制甚至排除了相关市场的竞争时，可以通过各种不具有强制效力的方式向相关部门提出合理建议或者意见。虽然这种情形对于根据《中华人民共和国反垄断法》第10条承担具体任务的反垄断执法机构而言完全属于“业余爱好”且没有强制效力，但是这也使得它们完全可以摆脱第五章“滥用行政权力排除、限制竞争”的狭隘性而对所有可能影响市场公平竞争的政府干预提出专业性意见或者至少发出具有建设性的“警示”声音。