“澳版”竞争中立政策的误传
澳大利亚的竞争中立政策有着特定的产生背景和适用环境，这些本来都应当被完整系统地介绍和了解；然而令人遗憾的是，包括美国、OECD等在内的很多主体在传播澳大利亚的竞争中立政策过程中客观上存在断章取义的重大嫌疑，这严重误导了人们对澳大利亚竞争中立政策的周全认知。
（一）竞争中立针对国企与私企之间竞争
为了推动经济持续高效发展，澳大利亚在20世纪90年代初开始对澳大利亚国家航空公司Qantas、澳大利亚联邦银行、澳大利亚电讯公司Telstra等国有企业进行公司化改革。虽然国有企业公司化改革随即在一定程度上促进了澳大利亚的市场发展，但是很多人发现有着政府背景的企业依然可以获得很多额外的竞争优势，如税收优惠、专项财政补贴、低息贷款等，这在很大程度上影响了澳大利亚国内市场的公平竞争并进而损害了经济发展效率。因此，澳大利亚在1996年发布了《联邦竞争中立政策声明》（Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement），首次明确指出：竞争中立要求政府商业活动不应当仅凭其公共部门所有权而享有高于私营部门竞争者的竞争优势。实施竞争中立政策的目的在于消除因公有制性质所造成的资源配置扭曲，完善市场竞争机制。如果不及时推行竞争中立政策，资源配置就会因为不能够充分反映成本的政府商业行为而遭到扭曲，继而影响私营部门的投资行为和市场的公平竞争秩序；因此，任何政府部门都不应当利用自身的立法或者财政权力使得自己的商业行为比私营企业获得更多的优势。[8]在随后实施竞争中立政策改革的过程中发布的各类文件材料里，澳大利亚基本一直强调竞争中立政策对于消除政府商业行为与私营部门之间的不公平竞争至关重要且具有重要社会意义。[9]例如，澳大利亚国库部和财政部在2004年联合发布的《澳大利亚政府对经理人的竞争中立指引》（Australian Government Competitive Neutrality Guidelines for Managers）中再次特别声明：政府致力于令人信服、透明的行政管理和公共资源的高效配置与使用，实现此承诺的一个重要路径就是对政府商业活动实行竞争中立政策，范围涵盖税收、信贷、政府管制、投资回报率、成本分担、诸如保险等其他领域等。[10]
客观而言，若不考虑澳大利亚的特定历史背景、具体改革目的等因素孤立地审视《联邦竞争中立政策声明》所阐述的竞争中立，它在直观上显得比较狭隘。纵览各国市场经济发展史，竞争关系盘根错节而非整齐划一地存在于不同类型的市场参与者之间，商品供给替代不仅发生在一国境内的国有企业和私营企业之间，而且发生在一国境内的国有企业之间和私营企业之间。尽管因特殊的“血缘”关系使得国有企业常常受到政府不合理的特殊关照而获得额外竞争优势，但是因政府投资的主体多元化和产权的持有多样化，这种额外竞争优势并非普遍、均衡地惠及所有国有企业；况且根据实践来看，从政府不当干预市场行为中获得额外竞争优势并非国有企业的“专利”，私营企业通过商业贿赂、院外游说、政府非对称管制等获得额外竞争优势的现象在现实生活中也是屡见不鲜。因此，竞争中立的周全之义至少应当涵盖所有企业之间的竞争。但是澳大利亚《联邦竞争中立政策声明》文本字面意义上的竞争中立却出人意料地受到美国的“青睐”，它不仅完全照搬其义塞入TPP协议使之走向区域化，而且借道利用OECD发布《澳大利亚的竞争中立与国有企业：实务和其他相关的评论》（Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises in Australia： Review of Practices and their Relevance for Other Countries）等工作报告使之走向全球化。这些断章取义之举导致了澳大利亚的竞争中立政策被不断误传，使得国际社会片面地将竞争中立问题狭隘地聚焦在国有企业与私营企业之间甚至仅针对在中国的国有企业与其他的私营企业之间。坦率来讲，即便亲自查阅澳大利亚竞争中立政策的改革文件，人们也比较容易产生一种误解——竞争中立只是针对国有企业与私营企业之间的竞争问题，这就更不用说人们只是听说了关于澳大利亚竞争中立政策的一些信息。
其实，澳大利亚的竞争中立政策是针对所有企业之间的竞争，更准确来讲是针对市场竞争机制的。在澳大利亚竞争中立政策的起源报告《国家竞争政策》（National Competition Policy）当中，希尔墨（Frederick C Hilmer）教授深刻指出：“每一个现代市场经济都有一套规则确保竞争机制不会被企业通过合谋或者单干的反竞争行为破坏……在澳大利亚，这些规则包含在《1974联邦商业行为法》（Commonwealth Trade Practices Act 1974）第四部分……当前最紧迫的问题就是确保这些规则在适用过程中所存在的不合理漏洞被弥补上以给企业经营提供一个全国统一的法律框架。”[11]而根据《1974联邦商业行为法》来看，这部相对于1965年的新法仍然存在很多问题，如无法适用于合伙、个体商贩等非法人企业之间，在州内的商业行为、联邦和州政府制定的其他法律所规定的适用除外条款仍然具有优先效力等。这不仅导致澳大利亚的政府商业活动与私营部门之间依然存在诸多不公平竞争问题，而且导致澳大利亚不同领域的私营部门竞争者之间出现不公平竞争问题。为了彻底改善澳大利亚的竞争法治环境，联邦和各州在1991年决定成立一个独立的国家竞争政策检查委员会（Independent Committee of Inquiry into a National Competition Policy for Australia）全面调查澳大利亚的市场竞争状况，该委员会在1993年公布了前面提到的《国家竞争政策》（即著名的希尔墨报告）。这份报告引起了澳大利亚政府委员会（Council of Australian Governments）的高度重视，随即在1995年澳大利亚联邦与各州一致同意通过了《竞争原则协议》（Competition Principles Agreement）来对《1974联邦商业行为法》所存在的上述一系列问题作了修正。(https://www.daowen.com)
（二）竞争中立排除政府任何非中立干预
纵观过去已经施行二十多年的竞争中立政策改革，澳大利亚发布的竞争中立政策文件绝对不只前面提到的《国家竞争政策》《竞争原则协议》《联邦竞争中立政策声明》《澳大利亚政府对经理人的竞争中立指引》等。根据国家竞争委员会（National Competition Council）官网公布的信息来看，包括澳大利亚联邦和各州在内的政府组织目前已经累计发布368个有关竞争中立政策的文件，类型涵盖澳大利亚政府委员会专项文件、政府国家竞争政策报告、立法审查报告、立法说明、国家竞争委员会年度报告、国家竞争委员会评估报告、国家竞争委员会调研报告、出版物或演讲等。归纳起来看，这些不同类型的文件主要从四个角度详细阐述了澳大利亚的竞争中立政策改革：第一，推行竞争中立政策的历史缘由及现实价值；第二，竞争中立政策对政府的行为约束要求及其相关重点领域；第三，联邦及州政府在实践中存在的有悖于竞争中立政策精神的作为或者制度设计；第四，竞争中立政策的纠纷解决机制及其保障。但是可能受关注重点、考察深度、介绍篇幅等因素影响，包括美国、OECD等在内的各类主体在介绍澳大利亚的竞争中立政策改革时通常都只提及《国家竞争政策》《竞争原则协议》《联邦竞争中立政策声明》等部分具有里程碑地位的文件，很少深度、全面地综述澳大利亚的相关文件。这就很容易导致人们对澳大利亚竞争中立政策的了解出现“管中窥豹”现象，其中最为突出的问题就是往往将竞争中立政策过于绝对化。
若稍微泛化地观察澳大利亚的经济活动，我们不难看出，澳大利亚推行的竞争中立政策改革并不是绝对排斥政府采取任何非中立的干预措施。根据同期的社会实践来看，澳大利亚政府一直在实施多种多样的非中立性干预措施，包括给予少数群体特殊好处和强加特定主体某项义务。具体而言，前者最典型的示例就是澳大利亚对本国中小企业的特殊扶持政策：如对于信息和通信行业，澳大利亚要求在硬件（电脑、网络设备、主机和打印机等）采购中，至少10%的合同（以金额计算）授予中小企业，在服务（系统集成、软件、技术咨询、通信服务）采购中，至少20%的合同授予中小企业；后者最为典型的示例就是澳大利亚要求电信公司Telstra履行电信普遍服务义务，即不管以廉价的光纤方式还是高昂的卫星方式必须为全体澳大利亚国民提供商用64kbit/sISDN 接入服务，保证任何人都能够以较为合理的对价获得相应的通信服务。
事实上，澳大利亚政府采取非中立性的措施干预经济活动并不纯粹只是一种客观现象，它的很多法律在制度层面上本身就允许甚至要求澳大利亚政府根据特定的情况需求采取相应的非中立性干预措施。以澳大利亚推行竞争中立政策的诉求基点——公平竞争法律制度为例，根据《2010竞争与消费者法》（Competition and Consumer Act 2010），澳大利亚对于具有市场支配地位的企业强加了一项特殊的法律义务，即禁止滥用市场支配地位：该法第46条规定，如果一个公司具有市场优势地位，则不得滥用这种地位对竞争者实施造成消灭及实际损害的行为，不得阻止他方进入市场，不得阻止或防止他方进行竞争行为；该法第76（1A）条规定，对滥用市场支配地位的公司，法院最高可处以1000万澳元的罚金；如果认定有违法所得的，则可处以三倍违法所得的罚金；如果无法认定违法所得的，则可处年营业额10%的罚金。类似澳大利亚的上述规定在美国、欧盟、日本、巴西、南非等各自的竞争法律规范中都是普遍常见的，它在性质上是一种非中立性的干预措施。如德国法学家狄特瑞希·霍夫曼（Dietrich Hoffmann）形象所言：“一种行为若由其他企业实施则可能是正常的竞争，但若由拥有市场支配地位的企业实施就构成‘滥用’并受到禁止。”[12]
这种格局的出现并不是偶然的，它有着深刻的理论基础和社会缘由。凯恩斯主义经济学的兴起基本终结了政府是否应当干预市场的世纪争论，但是由此却开启了政府应当如何干预市场的探索历程。“我们说政府有时可以改善市场结果并不意味着它总能这样。”[13]“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。”[14]政府失灵问题的存在使得人们对政府干预市场提出了很多要求和限制，保持中立便是其中重要内容之一。但是这些种类与形式庞杂的要求与限制的根本目的在于确保政府能够有效地弥补市场失灵，而非仅仅简单形式化地约束政府的权力及其作为。因此，竞争导致垄断、形式公平导致群体贫富两极分化等固有的市场失灵问题客观上决定了政府竞争中立只能是相对的。尽管对竞争中立进行绝对化的理解在形式上有别于古典的经济自由主义，然而它在实质上很多方面都会与后者产生相同的结果。即便不考虑国际贸易中可能借此掩盖的贸易保护主义，姑且仅就一国的国内市场而言，如果政府保持绝对的竞争中立，这无疑将导致相关市场最终走向垄断局面。