竞争中立政策对政府非均衡性扶持措施的例外允许
如果政府针对市场缺乏有效竞争情形而采取非均衡性扶持措施进行引入竞争，那么这将会作为竞争中立政策重要的例外性允许。
（一）政府为打破垄断而采取非均衡性扶持措施引入竞争的经济改革
竞争与市场并非总是同步存在，市场化的领域因为多种元素的影响可能阶段性地出现竞争不足情形，局部呈现寡头或者独占的垄断格局。首先这突出表现在竞争内生的市场垄断情形上。优胜劣汰是市场竞争的基本规律，在市场进入条件较低的环境下，潜在竞争对手可以相对随意地不断进入有效填补了“劣汰”空位，从而使得市场能够持续地处于有效竞争状态。这在很多市场进入门槛较低的行业表现得非常明显，除塑料制品行业、厨具行业、普通包装行业等外，服装行业应当最为典型。经过三十多年的发展，我国服装行业已经成为国民经济的重要支柱产业，服装市场的竞争在诸多企业的进进出出过程中持续升温并呈现出较为稳定的常态化格局。根据国家统计局公布的数据，我国2016年仅服装行业规模以上企业累计完成服装产量就高达314亿件，近些年来市场进入与退出比值接近1：1。但是，如果因为技术、资金、人才、品牌、销售渠道等因素的作用使得市场进入存在较高的门槛导致“劣汰”空位无法得到有效填补，以优胜劣汰为基本规律的市场竞争通常会在一个相对不长的周期内催生出垄断市场。它在多数情况下表现为寡头市场，在极少数情况下呈现出独占格局。这在很多存在市场进入门槛的行业同样表现得非常明显，仅以硬盘市场为例。硬盘行业起步于20世纪70年代初期，IBM在1973年推出了Winchester硬盘，首次采用Winchester密封结构，这是我们现代硬盘的原型。例如，商务部在《关于附加限制性条件批准西部数据收购日立存储经营者集中反垄断审查决定的公告》所指出那样，受知识产权、规模经济等因素影响，硬盘市场的进入壁垒相对较高。较高的市场进入门槛使得硬盘市场在激烈的竞争中逐步走向高度集中，寡头市场日渐浮现。“在两大生产商并购之后，全球硬盘生产商从原来的5家减少到3家。未来全球硬盘市场上将是希捷与西部数据之间的对垒了。”[36]
其次的突出表现是在部分领域在放松进入管制后的一段时间内存在的市场垄断。在诸如以下因素的单体作用或者叠加影响下，一些领域即便在放松进入管制后往往也未必能够立即使得相关市场充满竞争，[37]反而可能出现先前的寡头或者独占格局在较长时间内得以持续存在的现象。第一，技术因素，即放松管制的市场对进入者在技术上有着较高的要求，如果拟进入该市场的企业没有或者无法获得相应的技术，则难以在短期内迅速进入这个市场；第二，资金因素，即放松管制的市场对进入者在资金上有着较高的要求，如果拟进入该市场的企业在短期内无法筹集足够的资金进行投资，则难以在短期内进入这个市场；第三，人才因素，即放松管制的市场对进入者在人才上有着特定的要求，如果拟进入该市场的企业无法满足人力资源的刚性需求，则难以在短期内进入这个市场；第四，设备因素，即放松管制的市场对进入者在设备上有着特殊的要求，如果拟进入该市场的企业没有或者无法获得这些必要设备，则难以在短期内进入这个市场。这个方面的例子是20世纪90年代放松进入管制后的日本电信行业。虽然日本在1985年颁布了《电气通信事业法》放松了内资的进入管制，在1998年取消了对外资进入电信运营业的禁令，除了对外资进入日本电信电话株式会社和国际电报电话株式会社有所限制之外，外资进入其他运营商已经全面放开；但是直到20世纪90年代末特别是日本电信集团的出现才实质性地打破了放松管制之前的市场格局。在《电气通信事业法》颁布之前，日本的电信市场处于高度垄断状态，日本电信电话株式会社垄断经营本地电话和国内长途电话市场，而国际电报电话株式会社则垄断国际电话业务市场；这种垄断格局导致当时日本电信行业的发展水平和服务能力都比较落后，在很大程度上制约了日本经济的复苏，迫使日本政府狠下决心推动该领域进行改革。(https://www.daowen.com)
对于这些垄断格局，大多数可以通过市场自然蕴育模式进行打破。例如，史学家司马迁在《史记·货殖列传》中所言：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”企业参与市场竞争的根本目的在于获利，而且是竭力追逐利润最大化。因此，垄断格局中的独占企业或者寡头企业通常有着强烈的冲动进行提价且往往付诸实际行动。这除可能招致竞争执法机构的反垄断调查或者消费者提起的反垄断民事诉讼外，[38]还必然招致潜在进入者的“觊觎”与“窥视”。当处于垄断状态的市场出现资本利润率大幅高于其他行业的情形时，通常将会吸引数量不等的企业进入该领域。根据实践来看，市场利用企业追逐利润最大化的自然规律引入竞争对手主要是通过两种路径来进行的，即代内产品更替和代际产品革新。产品是企业参与市场竞争的核心载体，各种市场营销理论都充分说明了这点并以此为中心进行营销设计。优胜劣汰导致的竞争走向垄断情形一般都是发端于产品基本进入成熟期的市场，规模化、白热化的市场交锋使得产品功能、质量、价格等占优的企业逐步掌控市场，而劣势的经营者则不得不逐步退出市场。但是如果在位厂商在现行产品没有进行升级换代的情况下仅以目前市场处于独占或者寡头状态而实施利润最大化行为，这将会在不同程度上招致先前退出市场的企业重新返场或者新的企业进入，尤其是在市场进入门槛很低的领域。这种情形即代内产品更替，它是市场引入对手破解阶段性垄断的基本路径，对于产品没有升级空间的市场而言是非常重要的。零售市场、物流市场、服装之类的代工市场等周期性出现的市场退出与进入事件都是代内产品更替的现实表现。而代际产品革新则是通过产品的升级换代来基本或者彻底结束一个产品的生命周期而开启另一个新产品的生命周期，并就此使得先前被基本或者彻底结束生命周期的产品的市场业已存在的垄断格局失去现实意义。以现代通信工具市场为例：截止到目前为止，产品基本经历了寻呼机→蓝屏手机→彩屏手机→智能手机四个阶段，而每次相应的代际产品革新都使得先前的市场垄断在很大程度上失去了经济价值。最为典型事例就是苹果与三星发起的智能手机革命基本一举击垮了诺基亚先前在非智能手机市场的霸主地位。因此，市场在优胜劣汰的竞争中走向垄断而又在企业追求利润最大化过程中由垄断走向竞争，只是每个市场需要历经的周期可能存在较大差异，市场进入门槛较高的市场通常比市场进入门槛较低的市场需要的周期更长，有些可能至少需要数十年的时间。
但是，少数则需要通过政府人工培育模式进行打破。例如，当特定市场的业务开展必须以某项必要设施为基础，而这项必要设施先前因为政府的市场进入管制而被在位的厂商所独占时，如果政府不强制这些必要设施进行有效共享或者资产划转或者政府不采取措施扶持新的进入者进行另外建设，相关市场的垄断格局必将持续较长时间以致直接影响整个国民经济的有效运行。[39]在这种情况下，基于经济发展的效率考虑，它通常就需要通过政府人工培育模式来引入竞争。而根据实践来看，政府在这个过程中往往会采取一些非均衡性扶持措施，我国电信行业的经济改革应当是这个方面的典型示例。1994年，为了打破行业垄断、引入市场竞争，联通公司获得政府批准成立。虽然在联通公司进入移动通信市场后，邮电部门大幅降低了入网费和资费，但是电信市场并没有形成规模竞争。对此，政府除先后陆续采取分拆中国电信等措施外，还时不时倾斜性地采取措施扶持中国联通。时至今日，这种情况依然还客观存在。例如，在财政部发布的《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》（财企〔2010〕392号）附件《中央企业国有资本收益收取比例分类表》中并未出现中国联通，这实际上就是一种倾斜性的政策扶持。专家指出：“从产业发展的角度和市场平衡的角度看，中国联通与另外两家运营商相比，其市场竞争水平还处于弱势地位。2010年中国联通在3G网络建设和市场拓展方面的持续投入致使其财务方面的表现差强人意，为了促进市场竞争，扶持弱势运营商也是其豁免上缴红利的一个重要因素。这实际上是国家除了直接拨款以外的另外一种资金扶持方式，如2008年，国资委决定直接从中国移动划拨500亿元给中国联通，作为中国电信购买C网的付款，这同样也是一种政策扶持和促进市场平衡的方式。”[40]
（二）政府为打破垄断而采取非均衡性扶持措施引入竞争的豁免缘由
首先就浅层次而言，竞争中立政策的适用并非绝对化的。众所周知，虽然市场在资源配置上有着明显的优势，但是它不是万能的，在很多情况下客观也存在失灵问题。这就决定了竞争中立政策不可能像美国前副国务卿罗伯特·霍马茨所言那样“使竞争不受外来因素的干扰”而排除所有政府干预。[41]而且，即便作为竞争中立政策的鼻祖，澳大利亚在其所推行的经济改革过程中不仅没有排除政府干预的存在，而且没有排除非中立性的政府干预的存在；从1995年至2005年这10年改革期间所采取的措施来看，无论是联邦政府还是各州政府都不同程度地采取了对部分群体强加特殊义务或者给予特殊关照。[42]事实上，这类做法在很多国家或者地区都普遍存在。例如，美国在United States v. American Tobacco Co.（1911）、Berkey Photo， Inc. v. Eastman Kodak Co（1979）、United States v. AMR Corp.（2003）等大量反垄断诉讼案件中给具有市场支配地位的企业强加了部分特别责任；欧盟无论是在立法上还是执法上都对部分企业强加了特殊的义务，日本、韩国、加拿大等均是如此。
更为重要的是，竞争中立政策存在适用前提条件。这包括两个方面：第一就是相关领域已经市场化，如果相关领域没有市场化，那么它们的对应举措就不受竞争中立政策的规制。从目前的实践来看，除少数特殊领域外，政府一般会将大部分的资源配置交给市场，但是在具体做法上又分化为两种情形，即绝对市场化和相对市场化。绝对市场化是指在除发生战争、严重对峙、重大自然灾害等特殊事件外的正常情况下，相应领域的资源配置完全由参与市场竞争的所有经营者根据既定的规则自由进行，政府原则上不会对任何交易进行限制或者禁止之类的干预。相对市场化是指在除发生战争、严重对峙、重大自然灾害等特殊事件外的正常情况下，部分领域的资源配置并不总是对所有经营者进行开放，政府基于国家安全等因素的考量可能会在一些情形下对特定的交易本身进行限制或者禁止。如果相应资源的配置直接由政府以公权力作出命令的方式进行常态化的统筹安排，那么这些领域就属于绝对非市场化。相对市场化情形对于被限制特别是禁止参与的部分经营者而言，其社会资源配置呈现出相对非市场化特质。因此，它具有双重属性，即集相对市场化与相对非市场化于一体；相对于绝对市场化而言，其可谓相对市场化；相对于绝对非市场化而言，其可谓相对非市场化。与绝对非市场化领域的政府管理举措一样，相对市场化领域发生的针对特定对象的相对非市场化的政府干预不受竞争中立政策的约束，如外商投资的国家安全审查。第二就是相关市场竞争必须有效化，如果相关市场缺乏有效竞争，也就失去了要求政府保持中立的基础和意义。竞争中立政策服务于优化经济资源配置的竞争机制，它不仅对竞争机制的引入情况有着基础性要求，而且对竞争机制的运行状态有着前提性要求；诚如竞争中立的字面所直观传递的信息，中立的存在必须以竞争为前提；如果相关市场缺乏竞争，那么也就无政府中立之必要。需要对此特别指出的是，由于国际市场的商品供给可能不同程度地受到政治制裁、经济制裁、出口管制等政治因素的影响，[43]各国政府在评估国际市场的竞争状况过程中除了需要考虑厂商数量等市场核心因素之外，还必须合理考虑厂商国籍等相关政治因素；如果一国的特定物资供给基本由外国企业实际掌控并且较为容易受到国际政治因素的影响，即便厂商数量并非呈现独占或者寡头特质，该国政府也可以认定此市场化领域缺乏有效竞争。以航空发动机为例，虽然通用电气公司、普拉特·惠特尼集团公司、罗尔斯·罗伊斯公司、斯奈克玛公司、雷宾斯克和乌法发动机生产联合体和彼尔姆航空发动机股份公司、莫斯科克里莫夫公司、国际航空发动机公司、CFM国际发动机公司等企业都向国际市场供给飞机发动机，但是这些企业几乎都是美、俄、英、法、德的本土企业且它们的产品出口都很容易受到本国政府的政治外交影响，所以相对于主要依赖进口的印度、澳大利亚以及我国等国家而言，这类国际市场可以视为垄断市场。
其次就深层次而言，公平并非总是唯一优先考虑的社会价值。虽然目前国内外对竞争中立政策的适用对象、行为准则、适用除外等具体内容还存在一定程度的认识分歧，但是竞争中立政策毫无疑问的是以公平为价值导向的。除了澳大利亚所发布的《联邦竞争中立政策声明》《竞争原则协议》《行为准则协议》《执行国家竞争政策和相关改革协议》《澳大利亚政府对经理人的竞争中立指引》等有关竞争中立政策的改革文件可以充分表明这点以外，OECD所发布的《竞争中立：维持公有企业与私有企业之间竞争水平》《OECD关于财政预算透明度最佳实务》《OECD关于国有企业公司治理的指引》《澳大利亚的竞争中立与国有企业：实务和其他相关的评论》等有关推广竞争中立政策的工作报告也能够充分说明这点。而除了公平以外，社会追求的价值还有很多，如安全、效率、平等、自由、民主等。[44]尽管公平在大多数情况下是各种社会政策优先考虑的基础价值，然而它并非在所有领域总是被优先考虑。例如，当发展经济成为一个国家的主要任务时，效率往往优先于公平而被政府部门在制定各类经济性政策时所考虑。“改革开放以来，我国坚持以经济建设为中心和效率优先的发展战略。”[45]“社会主义社会公平绝不是平均主义，应表现在经济、政治和文化各个方面，使社会全体成员都能有机会享受经济发展和社会全面进步的成果。‘效率优先、兼顾公平’的原则可以不必再提，但绝不可以倒过来，用‘公平优先、兼顾效率’来代替‘效率优先、兼顾公平’。把社会公平放到更加重要的地位，不是以否定‘效率优先’为代价来达到，而仍然是在‘效率优先’的前提下来实现的。”[46]类似政府在经济改革中对中国联通采取的上述倾斜性扶持措施和国家质检总局滥用行政权力排除限制竞争案件、广东省教育厅滥用行政权力排除限制竞争案件、山东省交通运输厅滥用行政权力排除限制竞争案件、安徽省蚌埠市卫生计生委滥用行政权力排除限制竞争案件、浙江省卫计委滥用行政权力排除限制竞争案件、河北省交通运输厅、物价局、财政厅滥用行政权力排除限制竞争案件等所涉及的政府非均衡性扶持措施一样，都会直接影响经营者在相关市场上的公平竞争，而且更为隐蔽。根据现代公司法律制度，除非出现揭开法人面纱情形，投资者在通常情况下都是以出资额为限对公司经营承担有限责任。这就使得大部分投资者一般都希望公司能够在合理的范围内最大限度地进行分红，从而尽快收回投资并在最大程度上获取利润。而向投资者进行分红往往意味着公司可以直接支配的资金相应地减少，企业扩大经营、新增产能、跟进研发等事项因此就必然不同程度地受到限制。诸如，财政部给中国联通的豁免上缴红利在客观上就使得其因此获得了额外的竞争优势，其至少在公司财务上比其他私营部门的企业甚至包括其他国有企业在内的经营者拥有更为宽裕的选择，减少了对商业贷款的依赖程度及利息负担程度。但是不同的是，前者有助于经济运行效率的提升，而后者则有害于经济运行效率的提升。“垄断影响社会福利，这一观点早为人们接受。”[47]因此，除非存在市场失灵情形，人们总是想方设法希望打破各种经济垄断。当一项举措可以实现这个目的与效果时，它就可以带来一个当量的竞争强度。有效竞争能够迫使所有竞争对手包括先前具有绝对优势地位的企业不得不开始或者继续投入更多的精力和资源来进行优化自身的产品或者服务，最大程度地实现“物美”或者“价廉”或者“物美、价廉”。社会资源在这种状态下就可以得到高效利用，从而促进经济运行效率的相对提升。而诸如财政部给中国联通的豁免上缴红利正是属于这种情形，我国电信行业的改革实践也充分证明了这些举措在客观上持续性地强化了相关市场的竞争力度并由此促进了我国电信行业的高速发展。在这些背景下，当相关市场因缺乏有效竞争而影响经济运行效率时，为引入竞争而采取非均衡性扶持措施自然便成为政府干预的重要替代选项。