失当行政行为的表现
（一）失当行政行为问题的由来
在研究纠纷解决机制时，另外一个极其重要的角度是引起纠纷发生的行为与法律的关联性。就引起纠纷发生的行为与法律的关联性，或者说引起纠纷发生的行为是否符合法律的明确规定，可以从两个角度进行考察。
第一，行为是否合法。按照发生争议的行为是否合乎法律的规定，可以将行政行为分为合法行为与违法行为。在合法行为中，还可以进行更细致一点的划分，有一些行政行为合法并且恰当、合理，还有一些行政行为虽然合乎法律的规定，但却是不恰当、不合理的。我们可将前者简称为合法行政行为，将后者简称为失当行政行为。
第二，行为是否有瑕疵。行政行为可分为有瑕疵的行政行为与无瑕疵的行政行为。既合法又合理的行为可谓没有瑕疵的行政行为。而行政行为的瑕疵可以分为两种：一是违法的瑕疵，二是不当的瑕疵。由此，也可有行政行为表现为合法行政行为、违法行政行为与失当行政行为之谓。
以上两种划分，虽角度不同，但都可以将引致纠纷的行政行为分为：违法行为、失当行为和合法行为。需要说明的是，从前述划分方法上看，违法行为、不当行为与合法行为并非完全并列，三个概念不属于一个逻辑层次。只是由于三种情形所引起纠纷的解决途径可能不同，因而有进行这种划分的必要。
将行政救济的范围划分为对违法行政行为、失当行政行为与合法行政行为的救济，对于行政救济范围的研究以及行政救济途径、方式的研究具有重要意义。首先，对侵犯公民权利的行政行为实施的救济不应当仅仅局限于违法行政行为。随着社会的发展，政府职能逐渐转变，行政行为已不仅仅是传统的维持治安等秩序行政行为，而更多的是提供服务、福利的给付行政行为。随着行政权力日益扩大，市场经济形势下，失当行政行为、合法行政行为侵犯公民权利的现象必将越来越多，对其加以监控的要求也将越来越强烈。其次，各种侵权行为在救济机制上是否有所不同？对违法行政行为、失当行政行为与合法行政行为是否适用相同的救济途径和方式？如果需要适用不同的救济途径和方式，哪些是合适的选择？对这些问题，毫无疑问需要在对侵犯公民权利的行政行为作出分类研究的基础上作出回答。
（二）失当行政行为的具体表现
失当行政行为虽属合法行政行为范畴，但在结果或过程上存在不恰当、不合适之处。失当行政行为通常会侵害行政相对人的合法权益，主要表现在：
1.行政行为的内容失当，侵害相对人的合法权益。行政行为内容应与待处理的相对人行为或事实相适应。否则，即违反了比例原则。如2003年，甲向税务机关实名检举某公司有重大偷漏税违法行为，税务机关根据检举的详细线索和内容立案查实处理并依法将偷漏的200万元税款收缴入库，按照《税务违法案件举报奖励办法》（1999.1.1~2007.2.28）第5条的规定，对举报人应按照实际追缴税款数额5%以内掌握计发奖金。如果税务机关给予举报人10元奖金，则该行政奖励行为即属内容裁量失当，奖励内容与受奖行为不适应。[7]例如，在陆某不服房屋拆迁裁决诉上海市松江区房屋土地管理局案中，上海市高级人民法院再审认为，松江区房地局所作裁决仅安排陆某8平方米左右的营业场所，缺乏合理性，原生效判决维持该房屋拆迁裁决失当，应予纠正。遂判决撤销原一、二审判决，并判决松江区房地局重新作出具体行政行为。[8]该案就是行政行为内容失当侵害相对人权益的案例。
2.行政行为的方式失当，侵害相对人合法权益。行政主体本该选择与被处理事实相适应的行为方式，但却选择了不相适应的方式。如2005年6月，安徽省和县一名16岁少年溺水，赶来的民警不识水性仅站在岸上处置，后少年溺亡。少年母亲质疑公安机关行政不作为。[9]该案不属于行政不作为，而是合法但失当的行政作为。公安机关积极履行了救助义务，但因其采取的救助方式不适当，无法实现行政目的。
3.违反平等原则的失当行政行为，侵害相对人合法权益。前述两种情形的失当行政行为，是行政行为的内容、方式与要实现的行政目的不成比例，是违反比例原则的失当。另有一种情形是，即使行政行为的内容与方式均能实现行政目的，符合比例原则，但如果该行政行为违反了平等原则，亦构成失当行政行为。如马某与咸阳市秦都区某镇人民政府行政奖励纠纷案。该案中，马某认为自己在抢险救人过程中贡献最大，但却没有像其他人一样既得奖金又得荣誉证书，而只是获得了通报表扬，故提起行政诉讼。法院经审查认为，被诉具体行政行为合法但存在合理性问题，遂依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条第2项规定，判决驳回原告的诉讼请求，免去了原告一、二审的诉讼费。[10]该案中，镇政府对马某的行政奖励，如果仅就马某一人的情况而论，并无失当之处。甚或，镇政府也完全可以不对救人者进行奖励。[11]但镇政府对参与救人的其他人进行了奖励，故本案原告亦应得到奖励，并且，应得到与其贡献相适应的公平奖励。原告认为其贡献最大，所获奖励却少于比其贡献小的人，故提起诉讼。该案是典型的违反平等原则，构成失当行政行为的案例。
4.行政活动的过程失当，给相对人造成侵害。前述三种失当行政行为关注的是行政行为的结果，即结果失当。目前我国学界对失当行政行为的关注主要是围绕结果失当行政行为。但行政主体在作出行政行为或行使行政权的过程中，也有许多不恰当、不合适的行为，如拖延、无礼、不说明理由，甚至包括态度不好、衣冠不整、不合理的程序等。这种过程失当行为，对行政相对人也会造成侵害，但尚未引起学界足够重视。如某行政机关依法公示拆迁公告时，为防止被拆迁居民闹事，有关人员将拆迁公告张贴到墙上，然后自行拍照保存证据，以证明履行了公示程序并作为可能的行政诉讼证据，拍照完毕后就将拆迁公告撕下。这属于典型的程序不合理。再如，某市地税局工作人员让前来交税的人自备零钞，纳税人依照要求自备零钞办理完业务后，对该要求自备零钞的行为进行了投诉。地税局领导对该工作人员进行了内部处理，并将结果告知了纳税人。再如某税务局业务大厅的工作人员因自己正有其他事情要忙，便让前来办理业务的人等待。该人在经过等待后办理完了自己的业务。待第二天早上，因觉得前一天工作人员的态度不好，让自己多等了，进行了投诉。该局领导对工作人员进行了扣除奖金等处理，并将结果告知了相对人。[12]这些案例说明，过程失当行为也会给行政相对人造成侵害，当然这种侵害有时是精神上的，有时是物质上的（如不合理程序或拖延可能增加相对人财产负担）。