行政救济的制度性质

从申诉专员受理案件的性质和工作方式看，申诉专员制度兼有对失当行政行为实施救济与监督的性质。不少学者认为，申诉专员制度是在法律途径以外的监督和救济途径。^[24]实际上，行政监察专员制度一经立法确定，就已经是一种法律途径，只不过不是传统的司法救济途径。申诉专员制度是迥异于传统的司法与行政救济途径的制度。其与传统的行政内救济途径不同的是，这种制度是通过申诉专员的独立调查，得出结论，提出解决问题的建议，而不是由设立于行政机关内部的机构进行调查和处理争议。这一制度与传统的司法方式不同的是，其具有极强的灵活性和务实性，只调查当事人的投诉是否成立而不对争议作是非判断，只提出解决问题的建议而不作决定。可以说申诉专员制度是适应现代社会行政管理复杂化、多元化的需要而出现的一种新的行政救济和监督途径。

因此，申诉专员制度既是行政救济制度，又是监督行政制度，但主要是一项行政救济制度。因为从历史发展看，设置这一制度的目的是为了维护相对人的权益，为了弥补投诉途径的欠缺和保障体系之不足。正如新西兰总检察长（律政总长）在议会申诉专员法案一读通过时（1961年8月20日）代表政府说：“司法专员的主要任务是调查行政决定和建议，而不是调查个人的行动，他不是盖世太保。一个公务员作了或没有做某事，不是他管的事。他的职责是向有关部门报告，让后者采取行动。他与内部惩戒无关，他只过问对外部个人有影响的决定。”^[25]