中央政府与地方官
同一切处于不发达的交通技术条件下的世袭制国家组织一样，中国行政管理的集中化程度也十分有限。即使在建立起官僚国家以后，仍然不仅存在着“京”官（即旧的世袭皇权中雇佣的官吏）与“外省”官吏之间的对立以及两者的等级差别，而且——除了各省的一批高级职务——官职任命权，特别是——集中化的尝试一再失败以后——几乎所有的财政管理权最后都移交给了各省。在历次重大的财政改革时期，人们都为这个目标斗争过。王安石（公元11 世纪）和其他改革家都要求切实实行统一财政：上缴扣除征收费用以后的全部税收和帝国预算。但是，巨大的运输困难和地方官吏的利益一再往这瓶酒里兑水。除非统治者异常精明，从已公布的账目来看，地方官在申报有纳税义务的土地面积和纳税人口时，总是少报40%左右，这已成为规律了。[156]基层和省里征税费用当然还要事先扣除。这样一来，剩给中央国库的就是一种十分摇摆不定的收入了。最后，国库只得投降：从18 世纪初到现在（1914—1915 年）规定地方长官按照类似波斯总督的方式只上缴规定为标准总额的贡税，仅仅在理论上有按需要变化一说，以后还要谈这种情况。这种税收定额的后果是从各个方面巩固了地方长官的权力地位。
地方长官负责向上推荐行政区的大多数官员。地方官员虽然由中央政权任命，但是，正式官员[157]的数目极小，结果是，他们不可能有本事管理好庞大的辖域。由于中国官员的职责简直是包罗万象，所以，像只有一名官员的普鲁士一个县那么大的行政区，即使几百名官员也难切实管好。帝国就像一个由太守领地组成的以大祭司为首的联邦，权力形式上——也仅仅是形式上——掌握在大地方官手里。历代皇帝则在打下统一的江山以后，按照工程师的方法运用世袭制的看家手腕巩固他们的个人权势：官员任期短，正规为3 年，期满后派往外省；[158]禁止官员在其故乡省份任职；禁止官员的亲戚在同一个辖区内任职；此外还有一套系统的密探制，其表面形式是所谓的“御史”。但是，所有这些客观上都无助于建立一种缜密的统一管理，理由马上就讲。在中央合议当局，一个衙门的头儿同时被安插在另一个衙门里当差，这种原则并不能从本质上促进统一，倒是阻碍了行政管理的精确化，面对各省份，这种统一性就更疲软了。我们看到，每一个大的地方行政管区都争着从征税费用中留足本地的回扣——只是在遇到强悍的国君时才暂时中断这种做法——并且伪造土地注册数。如果某些省——作为军事要地或军械库所在地——财力“拮据”，就会有一套复杂的分配系统，把外省的多余收入转到该省来。此外，无论中央还是各省，都没有可靠的预算，而是只有传统的拨款。中央政权对地方财政不甚了了，我们将看到其后果如何。
直到最近几十年，同外强签订条约的，是地方长官而不是中央政府——它从来就没有过做这种事的机关。几乎所有真正重要的行政制度形式上都出自省的长官之手，其实，正如我们将要看到的，出自他们的下属，而且是非正式的胥吏。因此，直到近代，中央政府的条令仍旧常常被下级权力机关当作伦理示范的建议或愿望，很少当作符合皇权的大祭司卡里斯马特点的成命，一眼可以看出，中央政府的这些条令与其说是条令，不如说是对工作的批评。诚然，每一个具体官员本身随时都可以被任意罢免。但是，中央政府的实际权力并不能从中得到任何好处。因为，不准任何官员在原籍省份任职和三年届满即从一省调往他省或从一职调为他职的这一原则，虽然不能使这些官吏发展成为封建诸侯那样的同中央政府闹独立的势力，从而维系了帝国的表面统一，但是却付出了代价：这些正式官员从来未能在其管辖领域内扎下根来。一个品官，由一大帮宗亲、至交和私人关系陪着，到一个完全陌生的省去任职，他通常听不懂当地的方言，下车伊始全靠翻译通话。此外，他也不了解以大量先例为基础的该省地方法规（习惯法）。他诚惶诚恐，生怕触犯这些先例，因为它们是神圣传统的表现。因此，他完全依赖某个非官方的谋士的指教。这位谋士也同他一样，是读书人，但由于祖籍本地，故熟悉风土人情，很像一位忏悔神父，被我们这位太守尊为“老师”。他对老师毕恭毕敬，少不了阿谀奉承，除此之外，他还要依赖的，不是由国家发薪的正式的下属官员——他们也必须是外地人——而是列于非正式幕僚的助手，这些人的待遇要由他自己解囊。他必然要从尚未取得职务的本地候补官员中挑选这样的助手，条件是：具有合格的办公能力，他可以信赖他们的本地人情事故经验，也必须信赖他们，因为他现在毫无主见。最后，当他在一个新的省份就任太守职务时，还要依靠省里其他官厅头目[159]的圆滑的人情事故本领，他们毕竟比他多几年地方关系知识。显而易见，结果必然是：实权落在那些非正式的本地出生的胥吏手中，正式官员根本无力监督、修正这些胥吏的工作，官衔越高，越力不从心。不论是中央行政任命的地方官员，还是中央官员，对于地方事务都不甚了了，无法采取彻底的理性措施。
中国的世袭制采取了举世闻名的高度有效的手段防止官员摆脱中央政府的控制而形成分封等级，这就是实行科举制，根据文凭授予职务，不看出生及世袭地位。这项措施虽然对于形成中国的行政与文化的特点具有决定性意义，但是，鉴于前面讲的那些情况（大权旁落，正式官员管不了非正式胥吏的工作），不可能建立一套精确地运转的国家机器。我们以后进一步讨论官吏的形成时，将会看到，阻力还来自官吏的等级伦理的最深刻的本质，这种等级伦理部分地是由宗教决定的。世袭官僚制在中国也同西方一样，是坚实的内核，形成一个强大的国家有赖于这个内核的发展。合议厅的出现以及各“部门”的发展，在中国和西方都是典型现象。但是，中西官僚制工作的“精神”却截然不同，我们就会看到这一点的。
只要这种相异的“精神”立足于纯粹的社会学因素，它就与公共负担制度有关，中国的发展就是与货币经济的变动相联系的。