官员与税收包干

我们已经看到，中国的官员最初是以皇家粮仓中的实物俸禄为生。后来，货币薪俸逐渐取代了实物俸禄，并且永久地固定了下来。形式上由政府付给官员薪俸，但是，政府只用自己的钱支付实际从事行政管理的人员中一小部分人的薪俸，这点薪俸也只是他们收入中的微不足道的一小部分。当官的根本不能靠它糊口，更谈不上用它来负担为尽职守所需的行政费用。实际情况一直是：官员也同封建主或太守一样，要向政府担保上缴一定的捐税，官员自己的行政费用则要从他实际拿到手的捐税——税收与规定的费用——中支付，结余归己。虽然这断非官方承认的权力，但实际情况却如此，不容置疑，而且肯定是政府收入定额化以来存在的比例造成的。

1713 年[172]的所谓土地税固定化，实际上是皇上在财政上向拿官俸者的一次投降。因为对土地的纳税义务其实并没有转化为固定的地租（例如在英国就是这样），固定了的倒是中央行政给省郡官员开的当地税收的价码，他们必须从这笔款项中拿出一个总的数额作为贡税上缴皇上。从效果来看，通过中央行政永远固定下来的，只是作为这些太守们的俸禄的税收量。[173]官员把他从本区行政管理中抽取的收入用作自己的俸禄，这种收入其实并没有同他的私人收入分开，这倒是符合一切非常世袭制的行政；[174]相反，那些吃官俸的人则竭力反对把纳税人提供的土地税（或其他任何义务）包干算在他们的税收总额中的做法。要说帝国政府真的打算这样固定税收，那可纯系无稽之谈。按照世袭制原则办事，当官的不仅要从供他支配的收入中支付本区一切民政和司法经费，而且还要支付那些非正式的幕僚的薪金，据行家估计，即使一个最小的行政单位（县）也要有30—300 名这样的幕僚，不少是从县民中补充的。我们在前面讲过，没这样的幕僚班子，当官的根本无法在一个他不熟悉的省份施政。他的私人开销同管理费用不分，所以中央政府无从知道各省各郡的实际总收入，各省各郡的总督太守们也无从知道各州各府的实际收入，余推亦然。纳税人一方则坚持一条原则：竭力反对不按传统固定下来的捐税。下面我们将看到，他们何以能够在很大范围内成功。这种反对不顾一切地一再试图增加附加税的做法的斗争本质上取决于权力状况，所以具有不稳定的性质。撇开这一点不谈，当官的还有两种增加收入的手段。其一是提高征税经费的追加额（至少10%），如遇逾期（未纳税），则征追加额，逾期可能是当事人有意或无意（常常是无意）造成的，有时是由官吏故意造成的；其二是把实物税转为货币税，货币税先换成银两，又换成铜钱，再换回银两，征税人有权规定变换的汇率[175]，这种伎俩尤为常见。特别值得注意的是，根据世袭制原则，求官员办事，应当“酬”谢，可是又没有法定的规定费用的清单。官员的总收入加上这笔额外收入，首先用于支付他的职务的实际杂费和这项职务所负责的行政开支。用于国内行政的本来的“国家”开支（在总支出中）所占的部分很小，简直微乎其微。直接处于最基层税收之源的胥吏的总收入是其上级官员抽取他们的收入的基金。胥吏向上司缴纳的不仅是根据传统的纳税登记册他理应上缴的那笔相对说来往往不算大的款项，而且在上司就任时以及逢年过节都得送“礼”，上司的欢心影响着他的命运，为了巴结上司，就得尽量送厚礼。[176]同时，他还得给上司那些非正式的谋士和下属准备丰厚的小费，只要他们能影响他的命运（如果他想拜见上司，就得一直打点到看门人）。逐级行贿，一直要贿赂到宫中宦官，宦官甚至收受最高级的官员的贡物。专家们[177]估计，仅土地税一项，官方公布的税收量与实际税收量之间的比例，就达1∶4。中央政府与省郡官员之间达成的1712—1713 年度的妥协，在货币经济形式方面，大致符合西方封建义务的自然经济的固定做法。差异首先在于：在中国也同一切专门的世袭制国家一样，问题的关键不是封地，而是俸禄；不是自我武装的骑士——他们的服役是君王的依托——如何履行军事义务，而是世袭制国家典型的规定费用与捐税俸禄者——他们的行政管理是中央政权的依托——的实物贡纳和货币贡纳，尤其是后者。与西方相比，还有一点重要的差异：西方有俸禄，也有规定费用与捐税俸禄，最初流行于教会中，后来世袭制国家也依样模仿。但是，这种俸禄或是终身制的（被正式免职的情况除外），或者也像封地一样是世袭专有的，甚至往往可以通过买卖来转让。作为俸禄基础的规定费用、关税、捐税是通过特权或固定的习惯确定下来的。在中国，我们已经看到，恰恰对那些“在册”的官员可以随便免职和调动，就是说，他必须在短期内调往他任。一方面（主要）是为了维护中央政权的利益，同时也是为了使其他替补官员有机会上任，这也是常见的。[178]作为整体的官僚阶级享有巨额俸禄收入是有保障的，但是，个别官员的地位极不稳定，获得一官半职要花巨大的代价（学费、买官费、礼品费、“规定费用”），往往要背一身债，所以当了官，就要在短暂的任职期内尽量地捞上一把。由于没有固定的估价和保障，所以他可以使出浑身的解数来。当官就能赚钱，是不言而喻的事，只有搜刮过甚才该指责。[179]

但是，这种状况还带来了别的意义深远的效果。首先通过调任制度，中央政府对于官员个人的权力地位得到了最有效的保障。每个官员都由于这种不停的变动和机遇的持续变换而成为同别人竞争俸禄的对手。他们的个人利益不可能调和，因此他们的境遇全看同上司的微妙关系：这个官僚阶层的全部内在权威性的精神联系也都与此息息相关。官吏中有“派系”，主要是按同乡会和师承学派的传统特点形成的。北方各省的“保守派”在近几十年内遭到中部各省的“进步派”与广东人的“激进派”的反对；这一时期的圣谕也谈到了同一个衙门内宋（学）方法教育的信徒与汉（学）方法教育的信徒之间的对立。由于官员必须是外省人这个原则，由于官员必须不断地从一省调往另一省，加之任命官厅很注意在同一辖区和同一官阶中尽量混合搭配对立的学派和不同籍贯的官员，所以至少在这一基础上未能形成危及帝国统一的地方派系分裂主义：分裂主义的基础完全是另外一码事，下文就要谈到。另一方面，官员对上面的软弱是以前边讲过的对下边的同样的软弱来换取的。这种俸禄制的另一个远为重要的后果是它本身带来的行政与经济政策的极端的传统主义。至于传统主义所依据的心态，以后再讨论。不过，除此之外，传统主义也有相当“理性”的依据。

对传统的经济与管理形式的任何干预，都会侵犯统治阶层的无法估量的诉讼费与俸禄利益。由于每个官员都可能被调到受到减少收入威胁的地位，因此，整个官僚阶层在这种情况下万众一心，至少也像捐税负担者一样强烈地阻挠改变诉讼费、关税及捐税制度的尝试。西方式的对关税、护送税（中世纪西方旅游者由武装士兵护送，要纳一笔税）、渡桥及通行费、堆料及道路权、诉讼费及其他收入机会的专有权则与此相反，它把其中的利害关系变得一目了然，通常能够实现那些特定的利益群体的联合，并且用武力，或通过妥协，或通过特权排除具体的交通障碍。但是，在中国却根本谈不上这些。只要考虑处于统治地位的最高官僚阶层的利益，这种收入机会在中国就不是私人独占的，而是由这个可调动的整个官僚等级独占的。这个等级联合起来反对任何干预，团结一致，怀着切肤之恨迫害每一个倡导“改革”的理性主义思想家。只有暴力革命，不管来自下面，还是来自上面，才能给中国带来转机。取消用拖船在大运河上运送贡品以利于便宜数倍的海上轮船运输、改变沿袭的海关征税方式和旅客运输方式、变革请愿及诉讼程序，任何一种革新都会危及每一个官员眼前的或未来可能的收费利益。粗看一下1898 年皇上的一整套改革设想并且明白：即使部分地贯彻这些设想，也会给官员的收益带来巨大的变化，就可以估计到，联合起来反对改革的物质利益是何等强大，改革又是何等无望，因为没有任何独立于这些既得利益者的机构。这种传统主义也是地方分裂主义的根源。分裂主义首先是财政分裂主义，决定它的是：地方官员及其非正式随员的俸禄不能不受到种种管理集中化的严重危害。这是帝国行政管理对中央理性化的绝对障碍，同样也是推行统一的经济政策的绝对障碍。

不过，还有一点：货币经济的推行，并非如我们所期待的那样，削弱了传统主义，反而恰恰强化了它，认识这一点十分重要，这是东方大多数纯粹世袭制的国家组织的普遍命运。因为，恰恰是货币经济，而且只有它，才通过它的俸禄为统治阶层创造了营利机会，这些机会不是仅仅普遍强化了“食利者精神”[180]，而是把维护对于俸禄收益至关重要的现存的经济条件变成了参与获利的阶层的控制一切的利益。我们看到，正是随着货币经济的进步和同时稳步发展的国家收入的俸禄化，在埃及、伊斯兰国家和中国，经过短暂的过渡阶段，出现了人们习惯地称之为“僵化”的现象。只要没有完成俸禄的专有化，那种过渡阶段就会持续下去。因此，东方世袭制及其货币俸禄的普遍后果是：通常只有对国家的军事占领或成功的军事革命、宗教革命，才打碎过食禄者利益的坚硬外壳，能够创造全新的权力分配，进而创造全新的经济条件，不过一切内部革新都由于遭到前边说到的抵制而失败了。正如我们说过的，近代西欧已成为历史的伟大的例外。原因首先在于，西欧没有统一帝国中的和平条件。我们还记得，在这个世界帝国中，阻止行政管理理性化的拿国家俸禄的阶层，正是战国各国理性化的有力的促进者。但是，鞭策现已不复存在，市场竞争迫使私人经济企业理性化，同样，在我们这里和战国时代的中国，政治权力的竞争也迫使国家的经济与经济政策理性化。另一方面，在私有制经济中，任何一种卡特尔化都削弱着理性的计算——资本主义经济之魂，同样，各国之间强权政治竞争，也使行政管理活动、财政经济及经济政策的理性化萎缩了。这个世界帝国再也得不到战国各国竞争中存在过的理性化的动力了。但这并非唯一的理由。即使在各诸侯国竞争的时代，中国行政管理与经济的理性化比起西方来也更受限制，这是因为，在西方——除了已经提到的独占的区别外——存在着强大的独立势力，王公政权可以同这些势力联合起来打破传统的束缚。在非常特殊的条件下，这些势力还可以依靠自己的军事实力挣脱世袭制权力的束缚，例如5 次伟大的决定西方命运的革命：12 世纪和13 世纪的意大利革命、16 世纪的尼德兰革命、17 世纪的英国革命、18 世纪的美洲革命和法国革命就是这样做的。难道中国就没有这种势力吗？