环境保护强调与自然共生
在环境保护方面，1994年颁布的首个《环境基本计划》将“共生”与“循环”“参加”和“国际协作”一并确立为长期目标，由此开启了日本环境治理的新篇章。其主要表现为政策视野由公害问题扩大至地球环境问题，保护对象由原生自然扩展至包括里地里山在内的次生自然，管理方式也由过去以行政规制为主转变为多手段结合、多主体参与的综合管理模式。2007年出台的《21世纪环境立国战略》进一步确立了以自然共生社会、低碳社会和循环社会为支柱的可持续发展目标，以期在应对环境问题的同时创造新的经济增长点、激发地方活力、提高国际竞争力。在此基础上形成可以向国际社会推广的“日本模式”，包括以举办2008年G8峰会以及2010年《生物多样性公约》第十次缔约方大会（图1-5）为契机，向世界发出“里山倡议”并引领制定2020年全球生物多样性目标等。[43]
图1-5 《生物多样性公约》第十次缔约方大会
图片来源：作者，2010年10月18日。
在过去二十余年间，以里地里山保护为核心的“自然共生社会”建设已成为日本环境政策的新着力点，主要围绕以下三方面展开：
第一，建立健全法律体系，探索新型管理模式。1995年制定的首个《生物多样性国家战略》强调了森林、草原和农耕地等次生自然在生物多样性保护中的重要性，建议对次生自然与地域经济社会之间的联系开展调查研究，并通过签订管理协议和税收优惠等措施促进民间团体和地域各主体共同参与里地里山的保护与管理。[44]为此，环境省于1999—2001年间对将近1 000个自然保护团体开展了问卷和网络调查，结果显示这些团体的活动区域主要集中在都市近郊的里地里山，其中有34%位于距离东京、大阪、名古屋三大都市圈中心50公里范围内。这说明城市居民对于周边自然环境的需求在不断上升，人们渴望接触真正的自然而非人造绿色景观。其活动内容以自然观察、调查活动、以及维护管理杂木林和草地为主，里地里山为人们亲近自然和开展环境教育活动提供了重要场所。[45]
基于这些调查分析，2002年制定的第2版《生物多样性国家战略》提出了建立“自然共生社会”的中长期目标，并将里地里山的保护与可持续利用视为实现该目标的重要途径。该战略指出里地里山的保护需要通过农林业生产活动等来维持，光靠规制措施很难实现可持续管理。需要在以农户和土地所有者为主的传统生产管理活动之外，通过其他主体如非营利性组织（NPO）和城乡居民的广泛参与和协助才能实现。[46]《生物多样性地域协作促进法》（2010年）的实施为多元主体合作提供了制度保障。
为了落实《生物多样性国家战略》，相关部门陆续出台新法规，或对现有法律进行修订。比如，环境省于2002年对《自然公园法》进行修订，将生物多样性保护纳入自然公园保护的政府职责中（第3条2项），并针对自然公园内的里山管理新设了“风景地保护协议制度”（第31—36条），由地方公共团体和NPO法人等公园管理团体与土地所有权者签订协议，对无人管理的里山进行设施维护、信息收集和调查研究等，以促进自然公园的保护和合理利用。[47]环境省还于当年出台了《自然再生推进法》，旨在通过相关行政机关、地方公共团体、当地居民、NPO法人以及专家学者等多方协商合作，对河川、湿地、里山、里地等自然环境进行保护、修复和维护管理，在此过程中促进自然环境教育、以及环境友好型农林水产业的发展。[48]此外，文化厅于2004年修订了《文化财保护法》，在有形文化遗产、无形文化遗产、民俗文化遗产、史迹名胜和天然纪念物、以及古建筑群外，新增了“重要文化景观”这一类别，用来认定和保护能够反映当地历史文化和风土人情的传统地域景观，如梯田（图1-6）、里山林和水渠等。[49]国土交通省也于2004年推出《景观法》，规定市町村需根据地域特性在景观规划区域内的农业振兴地域[50]制订“景观农业振兴地域整备规划”，以确保与景观相协调的良好营农条件，整体推进农用地以及农用设施的维护管理（第55条），对于违反土地利用规划者予以劝告（第56条）。[51]
图1-6 重要文化景观：长野县姨捨梯田
图片来源：作者，2017年3月2日。
第二，完善监测评估体系，加强科学与政策之间的联结。为了准确把握生物多样性的现状及其变化趋势，环境省自2003年起在全国设置了约1 000个监测点，其中有近200个是以里地里山生态系统为调查对象，着重对植物、鸟和昆虫等类群、水环境以及土地利用等情况进行综合调查。由于里地里山以私有地为主，该调查特别注重发挥民间团体和当地居民的主体性，通过定期召开全国联络培训会议，确保调查结果的一致性和可靠性。[52]此外，环境省还依据联合国“千年生态系统评估”（MA）的“亚全球评估”（SGA）框架，于2007—2010年组织了200余名国内外专家学者开展了“日本里山里海评估（JSSA）”，分别对北海道、东北、北信越、关东中部以及西日本等五大区域的里山里海[53]在战后五六十年的生态系统服务功能变化及其原因进行分析，并就今后的保护和可持续利用提出政策建议。[54]JSSA为“里山倡议”的启动提供了有力的科学支撑，是“生态系统方法”（ecosystem approach）在次生自然管理方面的具体应用，为决策者制定相关政策提供了科学参考。
近年来，日本国土和环境规划注重吸收国际生态保护领域的最新理论和方法，其中“生态网络”（ecological network）概念因与其“广域-圈域”规划理念一致而备受青睐。2007年制定的《21世纪环境立国战略》、第三次《生物多样性国家战略》[55]以及2008年出台的《国土形成计划》将生态网络视为构建自然共生社会的重要途径，并将自然保护区、里地里山和滨水绿带等分别划分为核心区、缓冲区和生态回廊，力求将森林、里山、河川、海洋等有机连接起来，形成包含市町村、都道府县、广域圈和全国等多种空间层级的生态网络。2018年出台的第五次《环境基本计划》延续了这一政策理念，该计划将战略重点放在环境、经济和社会问题较为突出的地方中小城市和农山渔村，提出了“地域循环共生圈”概念。即各地根据自身特色和优势，循环利用地区资源，形成自立分散型社会，在此基础上寻求与邻近地区的共生对流。通过自然（如森林、里山、河川以及海洋等）以及经济（如人与资金等）方面的连接构建范围更广的区域合作网络，由此产生新的价值产业链，最大限度地激发地方活力，营造能够实现农山渔村和都市优势互补、互利共赢的共生圈。[56]值得注意的是，随着日本地方分权改革和市町村合并的推进，农村与城市的界限日渐模糊。在地区发展实践中更多使用“地方”这一中性概念来指代在产业、制度和空间等方面联动的城乡结合体。[57]而在少子老龄化日趋严峻的当下，“地域循环共生圈”的提出不仅意在强调环境、经济和社会协同发展的重要性，还试图打破行政区域界限，以生态网络为基础鼓励地方公共团体、企业、NPO和志愿者等多元主体协同参与地域资源的保护和可持续利用。
第三是开展试点工作，及时完善相关政策。为了贯彻落实2002年版《生物多样性国家战略》，推进多元主体因地制宜开展里地里山的保护工作，环境省于2004年开始实施“里地里山保全再生示范项目”，根据里地里山的生态系统类型以及地域特征，从全国选取4个具有代表性的地区，由地方自治体、居民、NPO、专家以及相关省厅（如环境省、农林水产省、国土交通省、林野厅）组成“地域恳谈会”，协商制定“地域战略”，在此基础上开展里地里山的保全管理以及科普教育等活动。与此同时，环境省还和读卖新闻社一起举办了“日本的里地里山30——保全活动竞赛”，评选出30个在生物多样性保全、多元主体参与、地域振兴和环境教育等方面表现突出的先进团体，以提高公众对于里地里山保全活动的关注与支持。此外，环境省还于2007—2013年先后举办了60次里地里山保全技术研修会，内容涉及技术指导、机制建设和保全活用方案的制订等，并开设了名为“里山导览”的网站，刊登研修会报告以及相关案例和专家数据库等信息，供有志于从事里地里山保全活动的团体和志愿者查询。[58]基于这些试点普及工作，环境省于2010年出台《里地里山保全活用行动计划》和《生物多样性地域合作促进法》，明确了基本理念、方针和方法，为多元主体协同参与里地里山保全活用指明了方向。
为了提高生物多样性保护的效果和效率，2010年版《生物多样性国家战略》建议将生物多样性的危机状况进行地图可视化呈现，从中选定生物多样性保护热点区域对其进行优先保护，以期降低生物多样性损失速度。[59]2011年东日本大地震之后，由于预算规模缩减以及人口老龄化形势加剧，2012年版《生物多样性国家战略》明确提出对里地里山进行有选择地保护。[60]为确定重点保护区域，环境省根据“里地里山保全活用专家委员会”[61]制定的评选标准，结合已有的全国调查数据和相关地域信息（见表1-2），于2015年评选出了500个“生物多样性保护重要里地里山”。从类别上看有超过七成的重要里地里山位于自然公园以外的区域，从地理分布上看有36%位于都市近郊。这说明有必要加强包括城市居民在内的多元主
表1-2 “生物多样性重要里地里山”评选标准
资料来源：環境省：《「生物多様性保全上重要な里地里山」の選定について》，2015年2月26日，https：//www.env.go.jp/nature/satoyama/conf＿pu/27＿2/shiryou1.pdf，2019年9月7日。体管理，通过发展乡村旅游以及农产品品牌经营来激发地方活力。此次评选也为各地进一步发掘地域内重要的里地里山、制订保全活用方案提供了契机。[62]