日本新内生发展理论的产生及其主要内容
与20世纪八九十年代在日本兴起的内生发展理论相比，新内生发展理论突出了人员交流在激发乡村发展内生动力中的重要性，并积极探寻促进城乡协作的方式和途径。在这一理论构建过程中，日本学界加强了与欧洲学界在乡村研究方面的合作，包括小田切德美和安藤光义在内的多名日本学者曾先后奔赴新内生发展理论的发源地——英国纽卡斯尔大学农村经济研究中心访学，将其研究成果译介给日本读者，并就此议题与英方开展共同研究。[16]
英国的新内生发展理论以制度主义发展理论和行动者网络理论为基础，以欧盟“乡村经济发展行动联合（LEADER）”项目[17]为主要研究对象，经过二十余年的发展形成了较为成熟的理论体系。该理论认为，地方发展是内部力量和外部力量共同作用的结果，在经济全球化和欧洲一体化进程不断加速的背景下，仅靠乡村内部力量去实现自立发展是不切实际的想法。[18]菲利普·罗伊（Philip Lowe）等呼吁在乡村研究和实践中应超越外生发展和内生发展二分法，将乡村置于更广泛的政治、制度、贸易以及自然环境之中，聚焦地方与超地方（extra-local）行动者之间的互动与联结。[19]通过建立多层级、多部门的包容性治理体系，在城市与乡村、地方与全球之间形成更加平等的关系。[20]
由于日本和英国在历史文化以及农村社会经济结构等方面存在一定差异，其新内生发展理论的内涵也有所不同，特别是对于“内”和“外”区分的理解。在英国，自20世纪70年代以来出现了较大规模的逆城市化现象。大量来自城市的移居人口打破了原有的农村社会结构，模糊了“内”与“外”的界限。拥有多样价值观的居民需要协调彼此之间的利益关系，并通过合作解决地方发展所面临的课题，共同维护良好的居住环境。[21]相比之下，日本虽然在近年来出现了以年轻人为主的“田园回归”热潮，但是还不足以扭转农村老龄化和人口减少的严峻趋势。随着一些传统地缘型居民自治组织（如自治会、町内会）的衰退，仅靠村落内部力量已难以维持农业资源管理和生活互助等功能。要解决这一困境，势必需要进一步的制度设计，通过建立人才引进等机制来重构乡村共同体，使本地居民与外来者之间能够更好地融合，在交流过程中增强乡村发展内生动力，这也是日本新内生发展理论所要解决的核心问题。
但就其本质而言，日本和英国的新内生发展理论存在共通之处。两者都着力于探索构建多元主体协同治理的有效途径，注重对政策实践进行提炼反思。在酝酿新内生发展理论的过程中，作为农村问题专家的小田切德美曾担任多个政府咨询机构的顾问，参与制定相关政策。例如，2008年出台的《国土形成计划》提出了“新公共”概念，便是基于其所在的国土审议会“自立地域社会”专门委员会的提案。“新公共”旨在改变政府主导型公共服务体系，让包括居民、非营利性组织（NPO）和企业等在内的更多主体能够参与到地方公共服务中，以弥补地缘型自治功能的缺失，减轻财政负担，扩大社会服务供给，创造新的就业机会。[22]随着参与主体和形式日益多样化，这一概念在2015年版《国土形成计划》中被扩展为“构建共助社会”，进一步突出了人才培养和中间支援型组织的重要性。[23]
此外，由农林水产省组织的“农村振兴政策推进的基本方向”研究会（2007年）也邀请小田切德美参与其中，探讨如何解决因财政结构改革和市町村合并而造成的偏远村落存续危机。该研究会在中期报告中指出，虽然地方自主性和创造性需要得到更大发挥，但随着人口不断减少，农村不得不借助于城市的力量，同时也应该看到以退休群体为主的城市居民对田园生活心存向往。因此，农村应以开放和协作的姿态，与城市进行更加积极的双向交流，与城市居民、大学、企业和非营利组织等建立对等的伙伴关系。从中长期考虑，农村社会不仅需要退休归农人员，还需要能够从事医疗养老和辅助农业生产的年轻人来支撑，引进此类外部人才和组织对于重塑农村社区、开展复合农业经营、以及保全和活用地方资源等都具有重要意义。[24]
基于此报告，农林水产省在农山渔村振兴交付金制度中设立了“人才活用对策”，并于2009年2月起正式实施“乡村工作队（田舎で働き隊）”项目。该项目资助有意愿的都市年轻人在一定期间内（一般为1～3年）移居乡村从事农林业生产、特色产品开发和销售、以及生活服务等方面的工作。同年，总务省也推出了内容相似的“地域振兴协力队”项目，通过特别交付税向地方自治体转移支付队员的薪酬以及相关活动经费。自2015年起，两者统称为“地域振兴协力队”。据总务省统计，2020年度约有5 556名队员活跃在1 065个地方自治体，往届队员中约有七成为四十岁以下的年轻人，在任期结束后约有六成队员选择在该地区定居。[25]
小田切德美认为有两大因素促成了乡村人才引进政策在这一时期集中出台。首先，以农业协同组织（JA）营农指导员等为代表的原有人才支撑体系不断弱化，加之市町村合并增加了地方行政机构与周边村落之间的距离，削弱了政府职员与村民的纽带关系。因此，对于农村来说，迫切需要建立新的人才支撑体系。其次，随着政权交替[26]的可能性增大，自民党为了获取更多支持而加大了对农村地区的政策倾斜力度，人员经费被允许列入财政支出，从而打破了外部人才进入乡村的行政壁垒。[27]这种对乡村的柔性支援方式也体现在交付金的使用上，与限定用途的补助金制度不同，交付金允许农村社区发挥创意和自主性，根据实际需求来决定资金用途。小田切将这一系列政策变化概括为：从补助金到交付金（支援内容）、从补助金到补助人（支援对象）、从中央政府到地方政府（支援主体）、从政府到“新公共”（支援主体）。[28]
乡村人才引进政策的实施为丰富日本新内生发展理论提供了素材，特别是在回答其核心关切方面。地域振兴协力队等外部人才的流入不仅是人口的空间转移，还能促进乡村再造，并在城市与乡村之间发挥桥梁作用，以创新方式实现城乡共生。小田切德美等用“田园回归的三种面向”（见表2-1）来表达这一观点，认为外部人才参与乡村社区营造是一种广义上的“田园回归”，其对应的理念即为新内生发展，它更加强调内外合力。这些外来者主要通过以下方式助力社区营造：一是为居民提供日常生活所需的服务，即“生活支援活动”；二是参加农事劳动以及传统节庆等村落集体活动，即“社区支援活动”；三是利用乡村特色资源创新创业，即“价值创造活动”。[29]前两者以维持村落功能为目的（“守”），有助于在外来者和居民之间建立信任关系，后者则需要这些年轻人以开拓进取的精神（“攻”），将自身经验、人际网络和地域资源有机结合，通过设计销售特色产品等创造新价值及就业机会。[30]而要实现攻守平衡以及供需有效对接，还需要拓宽外部人才的参与渠道，并在地方层面加强中间支援型组织的能力建设，这也是日本内生发展理论面临的新课题。
表2-1 田园回归的三种面向
资料来源：小田切徳美，筒井一伸，図司直也：《田園回帰の戦略と展望》，小田切徳美，筒井一伸（編）：《田園回帰の過去·現在·未来：移住者と創る新しい農山村》，東京：農山漁村文化協会，2016年，第219页。