农村振兴向内源式发展转变
在农业农村发展方面，为了适应国际农产品贸易自由化进程，履行在WTO《农业协定》中所做的承诺，日本政府从20世纪90年代初开始对国内农业政策进行改革，于1999年颁布了《粮食·农业·农村基本法》，以应对国内外形势的变化。与1961年制定的《农业基本法》相比，新基本法的政策理念更加多元化，兼顾保障粮食稳定供给、发挥多功能性、促进农业可持续发展和农村振兴等四个方面，力求改变过去以经济效率优先的发展取向，将产业政策与地域政策有机结合起来。为了贯彻落实新基本法理念，农林水产省于2001年1月将主管农田水利的构造改善局改组为农村振兴局，下设农村政策处、整备处和总务科。其中农村政策处内设农村规划科、地域振兴科、都市农村交流科以及农村环境科，主要负责制定农山渔村（包括中山间地域）的振兴政策与规划、促进发挥农业多功能性和城乡交流、以及保护生物多样性和农业遗产等。随着农村振兴局的成立，农业农村整备政策的实施对象逐渐从“农业振兴”扩大为“地域振兴”，即在兴修农田水利等生产设施之外，还将里山等次生自然、传统文化和乡村景观等视为重要的地域资源，通过当地居民、村落、自治会、学校以及NPO和城市居民等多元主体共同参与提高农村生活环境和地域资源的可持续利用。[63]与过去注重硬件设施开发的外源式发展模式不同，21世纪以来农林水产省在维持村落功能、创造地域品牌、以及促进城乡交流方面进行了一系列政策性探索，内源式发展成为乡村振兴的主要施政方向，具体表现为以下三方面：
第一，通过直接补贴制度推动条件不利地区的农业生产以及地域资源保护。农林水产省自2000年开始实施“中山间地域等直接支付制度”，在地形坡度较大、老龄化率和弃耕率较高以及其他自然条件较差的地区通过签订“村落协议”对集体和个人进行补贴。这一方面是根据WTO《农业协定》“绿箱”政策的要求对国内农业保护方式进行调整；另一方面也是鼓励接受补贴的农户从事有助于维护自然环境和发挥农业多功能性的生产活动，强化村落集体功能。[64]“中山间地域等直接支付制度”的实施在一定程度上减缓了弃耕抛荒现象，并在维持和提高村落内部的互助协作意识方面发挥了积极作用，但仍面临农业劳动力不足、后继乏人等挑战，需要其他政策手段予以补充。[65]2007年出台的“农地·水·环境保护提升对策”，旨在通过地域内外多元主体合作共治促进农地和农业用水等地域资源的保护管理，并对减量使用化肥、农药等环境友好型农业生产经营活动进行补贴。该对策于2011年升级为“农地·水保全管理支付交付金”，另单独设立“环境保全型农业直接支付交付金”，以应对气候变化和生物多样性保护的需要。为了更好地维持和发挥农业农村的多功能性、创造地域活力，安倍内阁实施了一系列农业改革措施，包括将上述三项补贴制度合并为“日本型直接支付制度”，并颁布《关于促进发挥农业多功能性法》（见附录2）。该法为“日本型直接支付制度”的长期实施提供了法律保障（见图1-7）。
图1-7 日本型直接支付制度演变
资料来源：根据农林水产省网站整理。
第二，通过品牌建设和认证等促进地域资源的可持续利用。农山渔村特别是中山间地域由于受到自然条件和人口老龄化等因素制约，很难实行单一农产品的规模化量产，但可通过特色农产品的认证和品牌化经营来促进地域环境、经济和社会的协调发展。农林水产省自20世纪90年代开始提倡农业农村的六次产业化，力求将第一产业、第二产业和第三产业交叉融合，形成集生产、加工、流通、销售、服务和旅游于一体的产业链。2010年出台的《六次产业化·地产地消法》（见附录3）进一步强调利用农山渔村特有的地域资源提升农产品附加值，从而充分发挥农业多功能性，促进农村内源式发展。在推进六次产业化的同时，农林水产省也注重引导地域品牌建设，总结推广先进经验和做法。例如，2010年公布的《生态友好型农林水产业实践指南》介绍了以保护东方白鹳和朱鹮等濒危物种为目标的环境保全型水稻生产方式，经此农法生产的大米通过第三方认证合格后可使用体现地域生物多样性的创意品牌。比如，新潟县佐渡市生产的“朱鹮之舞”大米以及兵库县丰冈市生产的“保育东方白鹳”大米均获得了较高的市场接受度和溢价能力，并带动了生态旅游和地产地消，在提高农民收入的同时也产生了较高的环境和社会效益。[66]此外，农林水产省还通过发掘和保护农业文化遗产来推动地域资源的可持续利用，截至2021年3月，日本共有全球重要农业文化遗产（GIAHS）11处、国家级重要农业文化遗产（NIAHS）22处。在制定NIAHS评选标准时，农林水产省以联合国粮食及农业组织设定的GIAHS评选标准为基础，根据国情新增了应对自然灾害的恢复能力、多样主体参与情况以及推进六次产业化等三个标准。借助农业文化遗产的品牌效应，各遗产地以特色农产品为原料进行产业链开发与设计，如以静冈县挂川地区茶草场栽培法生产的茶叶（图1-8）、和歌山县田边地区生产的梅子，还利用优美景观和文化资源发展观光旅游，为乡村振兴提供了新的发展引擎。
图1-8 静冈县挂川地区茶草场[67]
图片来源：作者，2017年2月28日。
第三，通过开展城乡交流引进外部人才，增强地域活力。农村振兴局从成立之初就致力于改善城乡二元对立的局面，力求通过“人、物和信息”的循环构建城乡之间融合、协力、共生和对流的关系。[68]为了应对人口减少的严峻形势，以及因平成大合并和小泉内阁经济结构改革所造成的地区差距扩大等问题，农村振兴局于2007年成立了“农村振兴政策推进的基本方向”研究会。该研究会在中期报告中指出，条件不利地区（如中山间地域和离岛）的振兴需要得到地域外多元主体（如城市居民、大学、企业和NPO等）的支持，在医疗、养老以及农业生产等领域尤其需要年轻人的热情参与，以更新和强化村落功能、创造性地利用地域资源发展乡村经济、提高农民收入和社会保障水平。[69]基于此报告，总务省和农林水产省自2008年开始相继推出了“集落支援员”、“乡村工作队”（又称“农村活性化人才培育派遣支援示范项目”）、“地域振兴协力队”和“复兴支援员”等制度（表1-3）。其中“乡村工作队”和“地域振兴协力队”都是以鼓励都市年轻人移居农村为主要目的，接受资助的队员需从事农林水产业、协助地域品牌和产品的开发、销售和推广、以及支援居民生活等工作，自2015年起两者统称为“地域振兴协力队”。
据总务省统计，2020年约有5 556名“地域振兴协力队”队员活跃在1 065个自治体；往届队员中约有七成为40岁以下的年轻人，在任期结束后，约有六成队员选择在该地域定居。[70]尽管从人数上看并不算多，但其已成为“田园回归”的中坚力量。与20世纪90年代出现的“退休归农”现象不同，“田园回归”是指新世纪以来以二三十岁都市年轻人为主的移居乡村热潮，这一趋势在2011年东日本大地震后尤为明显。年轻人选择移居乡村的理由主要包括：想在气候和自然环境宜人的地方生活、养育子女，以及改变生活方式、追求慢生活等。[71]为吸引更多年轻人移居乡村，一些自治体开设了专门的咨询窗口、并利用网络社交平台广泛宣传其在自然文化和政策支持等方面的优势，NPO法人故乡回归支援中心和一般社团法人移住·交流推进机构等中间组织也在其中发挥了重要的桥梁作用。
表1-3 与乡村振兴有关的外部人才引进制度
资料来源：根据总务省、农林水产省网站整理。