1.2.2 实施层面——“提高援助有效性”及“项目泛滥”
《巴黎宣言》成为“减贫机制”在实施层面上的行动基准，其中心议题之一是“项目泛滥”（OECD，2008a；木村，澤田，森，2007；Kihara，2002；等）。2005年3月发表的《巴黎宣言》明确提出了“项目泛滥”有损于援助效果这一问题（OECD，2008a），“项目泛滥”得到了国际发展援助共同体广泛关注，从事援助工作的专家也意识到这一问题（Acharya et al.，2006）。也就是说，国际发展援助共同体认识到“项目泛滥”这一重大问题是现阶段面临的一个必然问题。基于对此问题的认识，2005年的DAC通过了以提高援助有效性为目的、由发展中国家和援助方联合实施的《巴黎宣言》。
本书将在第3章中对“项目泛滥”展开详细论述。以前人研究的观点为基础，本书提出的“项目泛滥”是指“援助方在发展中国家中实施了大量片面的、未进行调整的援助项目，并且由于各援助方实施手续不同而产生了大额手续费用的情况”。这些项目和费用成为发展中国家的沉重负担，并产生了诸多弊端。但是，很早之前就有研究指出“项目泛滥”的相关问题，如1969年的《皮尔森报告》（Pearson Report）指出援助方数量过多的问题。莫尔斯认为“20世纪70年代的海外援助区别于以往项目的最重要特征是援助国与援助项目的泛滥”（Morss，1984：465）。
但是，这一现象被正式视为问题则是从20世纪90年代开始的，卡森批判，“在各地无计划地实施着超过实际需求的援助项目，这带来了诸多弊端”（Cassen，1994：175）；里德尔指出，现存的主要援助方有100个，加上小的援助组织，总数约为200个，他对这一庞大的数字表示担忧（Riddell，2007：52）。从具体事例来看，世界银行前总裁沃尔芬森曾指出，坦桑尼亚每年向援助方提交的报告文件高达2400份，并要接待援助国派出的1000多个援助代表团来访（Roodman，2006b：1）。Van de Walle and Johnston（1996）也报告了肯尼亚、赞比亚、坦桑尼亚等国项目泛滥的事例。除撒哈拉以南非洲地区外，越南（Acharya et al.，2006）、柬埔寨（Chanboreth et al.，2008）等特定国家也出现了类似的事例。这些让人们认识到“项目泛滥”现象的具体事例都集中在以撒哈拉以南非洲地区为中心的贫困国家，而且这些国家的援助协调活动都较为活跃。这表明“项目泛滥”是某一地区特有的现象，而该地区的国家之间有着某种共同特征。
那么，为何很早以前就已被指出的“项目泛滥”现象直到冷战结束后才被援助方视为问题处理呢？
为了解“项目泛滥”的情况，笔者一方面通过世界发展指标（World Development Indicators，WDI）的数据了解冷战前后官方发展援助（Official Development Assistance，ODA）援助额的变化，另一方面通过可以获取的发展援助委员会贷方报告制度（Development Assistance Committee Creditor Reporting System，DAC CRS）的数据观察项目的变化情况。但冷战前的项目信息仅限于撒哈拉以南非洲地区。
首先，图1-1是基于WDI数据整理出的1960—2010年ODA净援助额的变化情况。
冷战结束前，ODA总接受额除去1979年的第二次石油危机之后的一段时期，一直呈增加趋势。但自冷战结束后到2000年提出MDGs为止，ODA的总援助额不断下降。DAC成员国的总援助额近年来也呈下降趋势，但一直维持在ODA总额的90%左右。因此，可以看出DAC成员国援助额的变化与ODA总额的变化是联动的。在中等收入国家及最不发达国家中也呈现出相同的趋势。图1-2是基于WDI数据得出的9个援助方（美国、德国、法国、英国、日本、荷兰、丹麦、瑞典、挪威）1960—2010年ODA净援助额的变化趋势。如图1-2所示，冷战结束前，除美国在20世纪80年代中期减少援助外，其他的援助方都增加了援助。但自冷战结束后到2000年提出MDGs为止，欧洲诸国虽然在时间上略有差别，但基本上都减少了援助或者维持现状。从这一趋势中可以看出已经出现了所谓的“援助疲劳”。美国在冷战后减少了援助，日本在1997年一度减额，但在90年代基本是增加了援助的。提出MDGs后，欧洲诸国及美国的ODA不断增加，日本却逐渐降低。
图1-1 ODA净援助额的变化：1960—2010[3]
图1-2 9个援助方净ODA的变化：1960—2010[4]
在图1-3到图1-5中，笔者使用DAC和CRS的数据整理出1990—2010年出现“项目泛滥”现象的各地区的项目总额、项目数量及平均额的变化趋势。笔者从CRS数据的承诺额中选取有关项目的数据并计算得出了项目数据。由于20世纪90年代以前的数据只收录了撒哈拉以南非洲地区的部分，因此，本书仅使用20世纪90年代以后的数据。图1-3表示不同地区的援助额，与图1-1和图1-2一样，在提出MDGs前，援助额都处于减少或者不变的情况。特别是撒哈拉以南非洲地区的援助额，在冷战结束后持续减少。另一方面，提出MDGs后，各地区的援助额都有所增加，特别是贫困国家较多的撒哈拉以南非洲地区及南亚、中亚的援助额大幅增加。
图1-3 不同地区项目援助额的变化：1990—2010[5]
图1-4 不同地区项目数量的变化[6]
进而，从不同地区援助项目数量的变化中可以看出，在援助额减少或不变的情况下，所有地区的项目数量均在冷战结束后的20世纪90年代呈现出缓慢增加的趋势。特别是撒哈拉以南非洲地区的项目数量与其他地区相比，从90年代中期开始大幅增加。此外，南亚、中亚地区的项目数量，在提出MDGs后也呈现增加趋势。
如上所述，从冷战结束到提出MDGs，在项目的总额减少或不变的情况下，项目的数量不断增多，因此，如图1-5所示，不同地区的项目平均额也在总体上不断减少，特别是远东地区、西亚和中亚、北非的平均额显著减少。而且自2000年提出MDGs后，项目呈现小型化趋势。可见为数众多的援助方提供了大量的被细化了的（小额的）援助项目。
图1-5 不同地区项目平均额的变化[7]
此外，笔者得到了撒哈拉以南非洲地区冷战前的数据，同时，该地区“项目泛滥”的事例也较多，所以为做出更详细的考察，笔者将该地区援助项目的总额、数量、平均额汇总在图1-6内。图标的左纵轴表示项目的总额（单位：百万美元）和数量，右纵轴表示项目的平均额（单位：百万美元）。如图1-6所示，笔者将1973—2010年分成了冷战结束前、冷战结束到提出MDGs及提出MDGs后这三个阶段，每阶段都呈现出不同的趋势。冷战结束前，项目援助总额和项目数量均缓慢增长。项目的平均额在250万—550万美元区间内变化。冷战结束到提出MDGs这一阶段，援助额停滞，项目数量有所增加，相应地项目平均额不断减少。提出MDGs后，项目的援助额、数量、平均额都迅速增长。
图1-6 撒哈拉以南非洲地区项目总额、数量、平均额的变化：1973—2010
如图1-1到图1-6所示，从冷战结束到提出MDGs的这段时间里，ODA的总援助额在所有地区均呈下降趋势。9个援助方中，除日本外，欧洲各国和美国在冷战结束后的援助额都有所减少或不变。但是，提出MDGs后，除日本外，欧洲各国和美国都增加了援助额。另一方面，在冷战结束到提出MDGs的这段时间里，项目的总额减少或不变，但项目数量有所增加，项目平均额也呈小型化趋势。2000年提出MDGs后，项目援助额和数量都有所增长，平均额微增。特别是撒哈拉以南非洲地区，从冷战结束到提出MDGs的这段时间里，项目援助额几乎停滞，但项目数量增加，相应地项目平均额大幅减少。提出MDGs后，项目的总额、数量、平均额都迅速增长。在这个过程中不断出现关于“项目泛滥”的报告事例。
下文将考察在冷战结束后的时代背景下，各援助方都将“项目泛滥”现象视为问题的原因。首先，是国际政治背景的变化。DAC成立以后，将“提高援助有效性”作为其主要目标之一，冷战结束后“推动东西方对立向于我方有利的形势发展”这种政治宣传失去意义，在确保援助方对援助问责权力的基础上，提高援助的有效性、效率性成为更为重要的课题（下村，2011）。而且，从上述ODA的变化趋势中也可以看出欧美援助方的“援助疲劳”十分明显。该问题的根本原因在于对撒哈拉以南非洲地区的援助没有取得预期效果及欧盟为实现统一而设置了欧洲成员国需共同遵循的预算纪律。进而，在20世纪70年代世界经济陷入混乱的背景下，20世纪80年代以后，以英国、美国等为中心的盎格鲁—撒克逊血统国家开始推进政府运营的效率化，在发展援助方面也导入了新公共管理体系（New Public Management，NPM[8]）。NPM是与“庞大的官僚制组织”相对立的，其导入的背景在于财政窘迫、对政治管理的不信任、既存体系的制度疲劳等，导入NPM后不仅对政府运营，对发展援助的有效运行也提出了要求。因此，将撒哈拉以南非洲地区作为援助重点的欧洲援助方对冷战结束后发展援助的有效性及效率性提出了迫切的要求。
另一方面，在欧洲援助方要求提高发展援助效率的同时，日本在冷战结束后，通过国际协调、顺差对策等方式增加援助，在20世纪80年代迅速提高了ODA的预算。1989年，日本的ODA援助额世界第一，其后连续10年在资金方面居援助方之首。此外，该时期的日本在其主要的援助地区——亚洲的援助取得了成功，因此日本既没有产生对“项目泛滥”的认识，也没有受到来自发展援助效率性方面的压力。
鉴于上述情况，笔者认为，“项目泛滥”现象是20世纪80年代导入结构调整政策之后，由于援助的增加所导致的。在冷战结束后的时代背景下，由于欧洲援助方的发展援助自身所处的状况，以及撒哈拉以南非洲地区援助数量增加、项目援助额减少所导致的“项目泛滥”问题尤其显著，在这样的情况下，“项目泛滥”现象才被当作问题对待。
那么，冷战结束后，欧洲援助方对“项目泛滥”这一既存现象的解释发生了何种变化呢？为分析这一问题，笔者考察了世界银行的哈罗德（Harrold）于1995年起草的讨论稿。该讨论稿指出了“项目泛滥”的问题点，并提出了对策及实施对策的具体设想，这对援助方产生了重大影响。该讨论稿作为全部门方法（Sector Wide Approach，SWAp）的权威，对其后的发展援助产生了重大影响（古川，2004）。(https://www.daowen.com)
冷战结束后，世界银行一直关注以往对撒哈拉以南非洲地区贷款不顺利的情况，因此上述讨论稿也是调查今后如何扩大对撒哈拉以南非洲地区发展贷款的一个环节。讨论稿指出“部门投资计划（Sector Investment Programs，SIPs）是实施以投资性贷款为目的的多部门方法时的管理工具”，在此基础上，为探索在规划、实施项目的部门方法时的“为何、如何以及实施什么”这一问题，提出了通过克服“项目泛滥”现象而形成的新型商业模式。以下几点是项目援助所面临的问题（Peter Harrold et al.，1995：3-5）。
第一，对发展中国家政府发展计划的影响。
第二，管理援助方的援助、保障经常性开支及适宜技术的问题。
第三，手续费用的增加。
第四，与发展中国家的政府部门平行实施项目管理对政府部门的负面影响。
第五，援助效果的局限性及对可持续性的干扰。
第一点，由各个援助方实施的片面的项目及个别援助方的单独行动并不是在发展中国家主导下形成的项目，多数是受援国被动接受的。因其是由援助方独自分析部门存在的问题，进而规划、形成的项目，所以受援国政府并未感受到自身对项目的掌握和管理，甚至多数情况下，政府并不知道项目的存在。因此，哈罗德讨论稿指出特别是在对援助依赖度较高的发展中国家中，援助方在发展计划中所占的比例高，发展中国家政府对发展计划的参与度较低，“项目泛滥”不仅有损发展中国家的所有权，也会给发展中国家的发展计划带来负面影响。
第二点，由援助方主导、受援国被动接受的项目不仅在发展中国家的部门发展及国家发展计划中难以准确定位，甚至发展中国家都很难准确实施包括项目人工费、经常性开支等在下一年度支付的经常性开支在内的预算措施。此外，用于发展中国家的适宜技术也是由援助方主导的，所以也存在这些技术并不符合发展中国家水平的可能性。
第三点，讨论稿指出以往的项目援助都是以援助方关注度高的事项为中心，按照各援助方的方法和规则实施的，因此，对于受援国政府来说，需要应对不同于本国体系的各援助方所要求的报告文件、调配方法、会计、审计方法。同时，与各个援助方间进行协调也需要花费受援国政府负责人的大量时间。也就是说，由于发展中国家承担的手续费用的增加而导致的管理能力的负担也是一个问题。
第四点，片面的、未经过调整的项目分散了政府的实施能力，对政府部门及实施体制都产生了负面影响。
第五点，上述的问题点导致即便项目本身是正确的，但多数情况下对国家全面的影响也是有限的，在部门中的成果也会打折扣，进而导致援助效果的局限性，其可持续性也受到干扰。
哈罗德在20世纪90年代中期以撒哈拉以南非洲地区为主要对象进行了上述分析，这些观点正是从实践的角度重新审视“项目泛滥”这一现象时突显的问题。此外，这些观点也是以撒哈拉以南非洲地区为重点援助区域的欧洲援助方和世界银行等的共识。因此，如何在发展中国家的援助现场具体地克服这些问题成为又一课题。为克服这些问题，哈罗德提出了以下建议（Peter Harrold，Associates，1995：6-19）。
基于发展中国家政府的所有权和利益相关者的友好伙伴关系，即使发展中国家政府在某些方面缺乏政策能力、实施能力，也应该由其主导制定得到政府和利益相关者共识的政策及发展计划，而且为尽可能实现援助资源的效率化，必须将发展计划与国家预算统一。为强化这一措施，需要明确援助利益相关者的下年度及中期承诺、推进预算化、谋求正确的预算管理、保证合理的经常性开支。为克服不同援助方的不同援助手续导致的发展中国家政府行政、财政业务负担，援助方应尽可能使用受援国的制度、体系，采取通用的援助手续，力求减轻受援国政府的负担。此外，从公共开支管理的角度来看，通过协调调配、会计及审计的相关手续，既可以减轻受援国的行政负担，又可以促进正确的财政管理。为了实现手续的协调化、克服将援助资源挪为他用时产生的问题，应导入普通篮子基金（Common Basket Fund，CBF）及部门预算支持。
包括上述新型援助方法在内的部门开发方法即SWAp，它的定义是“基于项目实施国的所有权及该国和援助方的友好伙伴关系制定的涉及所有部门的政策/战略，中期部门发展计划框架，整合了国家预算的财政/支援计划、行动计划、实施手续，并由该国和援助方共同实施的开发方法（不是计划，而是方法）”（国際協力綜合研究所，2004b）。根据SWAp制定的是部门发展计划（Sector Program，SP）。通过SWAp，可以克服在那些对援助依赖度高且不具备足够消化援助能力的国家中出现的“项目泛滥”相关问题。
如上所述，对于援助方来说，被重新认识的以撒哈拉以南非洲地区为中心的“项目泛滥”现象即提出新型援助方式的开发概念，也是构建援助正当性和新型商业机会的重要命题。此外，欧洲援助方，特别是北欧七国和欧盟以及世界银行面对“项目泛滥”现象时，积极导入SWAp这一新型援助方法。在如何应对“项目泛滥”现象的态度上，上述援助方和在20世纪90年代已成为主要援助方的日本之间表现出明显差异。
20世纪90年代中期以后，以世界银行、北欧七国为中心的援助方迅速导入了SWAp[9]。1994年，在津巴布韦首都哈拉雷召开了关于新型计划支持的研讨会。同年，丹麦国际开发署（Danish International Development Agency，DANIDA）根据“一个发展中的世界（A Developing World）”观点，提出了新的部门计划支持（Sector Programme Support，SPS）战略，并于1996年发布了《部门计划支持指导方针》（Guidelines for Sector Programme Support）。该方针指出与传统项目相比，SPS是丹麦战略的重大转型。同样，1995年，瑞典国际开发合作署（Swedish International Development Cooperation Agency，SIDA）发布了与SPS相关的政策报告，世界银行发布了哈罗德讨论稿。此外，荷兰外交部也出台了关于部门财政援助的指导方针。同年，欧盟事务局会议上介绍了部门发展计划的概念，表明了将在人类发展、社会发展领域支持部门发展计划。始于1996年的非洲特别援助项目“与非洲的战略伙伴关系”（Strategic Partnership with Africa，SPA）IV中讨论了国际收支支持及对非援助的方式，参加该项目的援助方就正式开始实施SWAp达成共识。因此，1997年以后世界银行及其他援助机构的大部分合作计划都将SWAp作为实施层面上的核心援助方法。
综上所述，以撒哈拉以南非洲地区为重点援助地区的援助方带来了以撒哈拉以南非洲地区为中心的“项目泛滥”这一地区特有的现象，该现象促使世界银行及北欧七国等援助方采取了名为SWAp的新型发展战略。但是，为了使这一地区特有的现象发展为涵盖全体发展中国家的发展战略，不仅需要部门方法，而且需要在更具综合性的政策层面实现一体化。于是，在这一时期，导入了PRSP。
PRSP以减贫为目标，它是在如何促进受援国自身的行动、使援助伙伴提供的援助更有效果这一讨论不断深化的过程中，世界银行及IMF理事会为强化减贫和债务救济的联系，由联合发展委员会于1999年9月所支持的一个框架。该委员会的中心议题就是实现减债和减贫的联动，所以它要求受援国在各国财政部长的强化重债穷国计划（Heavily Indebted Poor Countries，HIPC）决策点（Decision Point，DP）之前制定PRSP，并借此提高发展中国家制定PRSP的积极性。因此，从强化HIPC的适用国开始，原则上受援国都应该在决策点前制定PRSP，并取得IMF与世界银行理事会的支持。关于PRSP的定位，它是一份以各国“国家发展战略”为基础、以减贫为目标的战略文件，是所有的开发伙伴在该国实施援助时的指南，同时也是促进国家发展战略获得优先权以及推进开发实施进程的文件。因此，发展中国家本身可以根据PRSP制定相当于中期财政、资金准备计划的中期开支框架（Medium-term Expenditure Framework，MTEF）。另一方面，对于援助方来说，世界银行根据PRSP制定自己的融资计划——国别援助战略（Country Assistance Strategy，CAS），并从探索包括双边援助在内的其他援助方（国）在PRSP框架下可以做出何种贡献的角度出发，在合作伙伴间进行协调、制定援助计划等。
PRSP的原则包括5项。第一，“国家推动（Country-Driven）”，受援国主导制定PRSP，在制定及监督该战略时，需取得社会团体的广泛参加。第二，“目标指向型”，制定、有效实施及监督政策时，需设定中长期减贫目标（主要成果、中期指标）。第三，“综合性”，需制定可以让贫困阶层享受到经济高速增长及宏观经济稳定、结构调整、社会稳定等经济增长所带来的好处的综合性战略。第四，“良好的合作伙伴关系”，重要的是由受援国自主制定的战略要促进IMF与世界银行、地区开发银行、其他多边、双边援助机构、NGO、学术领域、智库、民间组织间的协调关系。第五，“长期的视野”，减贫过程中需要进行长期的、包括强化管理和问责的机构变革及能力培养，同时，国内外援助方的中期承诺也将由于贫困的减少而更具效果。
如上所述，PRSP将SWAp普及到全部开发中，可以说它是基于项目实施国的所有权及该国和援助方的友好合作关系制定的涉及所有部门的政策/战略、中期部门发展计划框架、整合了国家预算的财政/支援计划、行动计划、实施手续，并且是由该国和援助方共同实施的开发方法。
重要的是，PRSP不仅是IMF与世界银行的战略文件，也是由所有的援助利益相关者共同参与制定的文件。即对所有参与制定的援助方来说，PRSP起到了官方援助指南的作用，同时PRSP也被定位为削减债务的前提条件。因此，它对援助方和发展中国家都具有较大影响力。PRSP是以减贫为目的的概括性文件，它包括了对减贫及经济增长所面临的阻碍的判断、目的、目标/政策、监督体系、对外援助、参与型过程等内容。为实现PRSP，需要支撑该文件的合理的预算计划和部门计划，并将MTEF和SWAp作为重要的构成要素。因此，SWAp被整合到PRSP中。具体如图1-7所示。
图1-7 PRSP、MTEF、SWAp等的相互关系示意图[10]
此外，图1-8整理了从“项目泛滥”这一地区特有的现象到形成PRSP，进而提出MDGs的过程。
图1-8 “项目泛滥”和新型国际援助体系[11]