2.4 “减贫机制”制度化情况
本节将阐明“减贫机制”的制度化情况。由于减贫标准中包括了相关援助方对减贫所采取的援助方针、“提高援助有效性的措施”的情况及“提高国际标准的实际效果是指增加预算”（小川，2011：17）等内容，所以笔者首先将确认预算情况。分析对象包括对“减贫机制”的形成产生了巨大影响的IMF与世界银行、EU及北欧七国。其后，简要说明对“提高援助有效性的措施”持消极态度的美国和日本的情况。
第1章中记载了IMF与世界银行“减贫机制”的制度化情况。1999年9月的IMF与世界银行年会上，在世界银行及IMF的演讲中，世界银行总裁沃尔芬森认为为消灭贫困，应该实现联合国各机构、其他的地区国际金融机构、提供援助的国家及民间组织间的合作；IMF的总裁康德苏宣布IMF今后必须实现通过发展减少贫困这一目标。因此，从这一认识出发，IMF的ESAF更名为PRGF，并用PRSP代替了IMF和世界银行联合制定的政策框架文件。进而，2000年9月的IMF与世界银行年会上，世界银行新设立了PRSC作为应对IMF的PRGF的融资方式，并为推动PRSP的实施和进展实行了制度化。在对发展中国家的公共财政管理等状况进行判断后，有些情况下可以将PRSC用于预算支持。
EU在成员国政府的直接影响下进行决策，虽然是多边机构，但更具有双边机构的特征。因此，积极采取措施以提高援助有效性的国家占多数的EU在提高援助有效性方面也站在了积极的立场上。2005年，EU制定了欧洲发展共识（The European Consensus on Development，ECD），该共识是以实现MDGs及可持续发展为目的的新型开发政策，其中提出了成员国对外援助及对弱小国家实施援助的基本方针，并明确记载了目标是实现MDGs及实现《巴黎宣言》的主流化。在此前，EU也一直积极推进“提高援助有效性的措施”或方针（规范）的制度化。例如，如第1章中介绍了“项目泛滥”现象的对策SWAp的制度化情况，早在1995年欧盟事务局会议上已提出了部门发展计划（Sector Development Programmes，SDP）的概念，表明了对人类发展、社会发展领域内部门发展计划的支持。此外，EU还决定将2008—2013年第10次经济发展基金（226亿欧元）中的44%投入到提高援助有效性的理想援助方式——预算支持中[3]。此外，“提高援助有效性的措施”的代表性制度化成果还包括2006年出台的EU内部官方文件《欧盟发展政策中的分工行为准则》（EU Code of Conduct on Division of Labor in Development Policy）等。该文件主要面向2005年的《巴黎宣言》、2005年的ECD及2006年的《欧盟援助有效性行动计划》（EU Aid Effectiveness Action Plan）等国际及欧盟内部提高援助有效性的行动，通过完善欧盟内部行为提高援助有效性，文件提出的10项原则适用于欧盟各成员国。这10项原则如下：
①将援助活动集中在发展中国家的重要部门。欧盟援助方只能对一个发展中国家的两个部门进行援助。但是，可以通过其他途径实施GBS，以及对公民社会组织（Civil Society Organization，CSO）、研究、大学的援助。
②欧盟援助方将适当停止对重要部门以外的援助活动，或将其委托给领导型援助方，或将其转移至GBS。
③在有助于减贫的领域，至少有一个欧盟成员国作为活跃的援助方进行活动。争取实现至2010年将每个部门中积极的成员国援助方数量控制在3个。
④与地区机构间开展的活动也遵从本文件。
⑤欧盟成员国在欧盟内部讨论决定各自的重点援助国。
⑥致力于对未获得过援助的“孤儿国”的援助。
⑦欧盟成员国在各自具有国际优势的领域发挥作用。
⑧努力实现援助地区的全面性及援助方式、方法的全面性。
⑨普及分工体制。
⑩改善各成员国的援助体系。
如上所述，在提高援助有效性方面，为确保减轻发展中国家的手续费用及提高欧盟成员国的影响力，在将援助集中在重点部门的同时，一方面要确保欧盟成员国在各部门积极主动的援助活动，另一方面要努力扩大GBS。欧盟通过签订内部备忘录使上述文件适用于欧盟成员国，而且，在2008年召开的阿克拉高层论坛上，欧盟也努力尝试使该文件广泛适用于欧盟之外的范围。欧盟不仅将MDGs及《巴黎宣言》的主流化作为基本方针，而且还积极地推动该基本方针的制度化。(https://www.daowen.com)
2002年之前北欧四国包括丹麦、芬兰、挪威、瑞典，2002年，经局长级会议商讨后决定将这一国家集团扩大至爱尔兰、荷兰、英国，这个国家集团被称为北欧七国（2008年2月28日，对SIDA的采访）。北欧七国是一个对“减贫”及“提高援助有效性的措施”持有强烈的责任连带感及共同认识的援助方集团，该集团将与其他援助方在共同出资、实施通用的调配手续等国际合作特定领域的合作作为目标。具体来讲，北欧七国集团正式设立于2003年，其目标是减少发展合作中发展中国家的负担（手续费用）进而增进成员国间的互相合作，以及促进手续和业务的协调化。因此，北欧七国在《巴黎宣言》实施的过程中起到了带头作用（Knack，Eubank，2009；高橋，2002；古川，2004；等）。除积极推进通用的政策及业务外，各成员国在相互委托合作方面也达成一致。原则上全体成员国在共同出资的项目或计划中，如果一国较其他国家具有优势，则该国可以作为主导型援助方展开活动，这一点已经取得了各国的事先承认。此外，成员国强烈推荐各项政策在实践方面的应用，同时积极增加通用政策、项目，例如制定了共同的调配方针。在此基础上，北欧七国频繁实施委托型合作（或隐名合伙：Silent Partnership），委托型合作是指将工作委托给与自己想法一致的援助机构的委托型合作体制，即隐名合伙人将资金交付给执行合伙人的一种方式。发展中国家仅与执行合伙人接触，执行合伙人对隐名合伙人负责。这种方式减轻了发展中国家的手续费用。除北欧七国外，加拿大也确定参加这种委托型合作（NORAD，2003）。
此外，北欧七国制定了旨在实现各国间协调化的联合行动计划（Nordic Plus Joint Action Plan on Harmonization），同时，也开展关于PRSP、SWAp及协调化等方面的共同研修课程。驻发展中国家的北欧七国大使馆或事务所配有项目专员（本部录用或者当地录用）或相当于项目专员的职员，为了使这些人员熟练掌握受援国调配系统的评价办法及制定正确调配方法的程序及办法，北欧七国成员国的调配小组设置了关于调配的电子学习课程（2008年2月28日，对丹麦外交部的采访）。如上所述，北欧七国为了在集团内部实现“提高援助有效性的措施”的制度化，在“政策层面”上进行了调整，在“实施层面”上形成了委托合作制度，并确立了为提高援助有效性的分工机制，进而在实践方面为提高各援助相关人员的能力组织共同研修，从而也推进了“减贫机制”的制度化。
上述的北欧七国间的互补关系及其制度化情况，对其他援助方和发展中国家都产生了很大影响。例如，北欧七国于2007年提供了约300亿美元的ODA，超过了最大援助国——美国，是日本ODA预算的4倍（见图2-1）。虽然北欧七国的成员都不是大规模的援助国，但他们作为持有共识的援助国集团致力于共同的议题从而产生了巨大影响力，特别是在实践该集团的主张、《巴黎宣言》各项原则及在全体成员的援助规模方面，影响尤其显著。此外，在DAC决策过程中，北欧七国占据了约1/3的席位，通过支持互补性意见、方针，也产生了很大影响。
图2-1 北欧七国、美国、日本三方ODA的比较
另一方面，Knack and Eubank（2009）等认为日本和美国对提高援助有效性持消极态度，笔者将在下文考察美国和日本“减贫机制”的制度化情况。首先，美国在减贫机制“政策层面”的制度化不同于IMF与世界银行及北欧四国等援助方，这与“9·11恐怖袭击事件”后美国安保政策的变化有很大关系。在第二次世界大战后巨变的国际形势下，美国的对外援助在复兴经济、稳定民生、反共封锁等目的下迅速扩张。冷战结束后，美国主要在“促进民主主义和市场经济等主要外交目的”及“提高发展中国家的生活水平”这两项政策意图下实施援助。“9·11恐怖袭击事件”让这一援助政策发生了重大改变。2002年9月，美国总统布什发布了《美国国家安全战略》（National Security Strategy of the United States of American），明确提出了恐怖袭击后美国的国家安全政策。该战略指出恐怖主义和贫困的关联性，为消灭恐怖主义必须减少贫困。从这一观点出发，美国提出应扩大减贫合作。另外，在提高援助有效性的措施方面，美国的谈判官极力主张从《巴黎宣言》的目标中删除或弱化关于利用发展中国家调配体系及预算支持的内容（Carter，2008：23），美国虽然赞同为实现减贫而确立的提高援助有效性的大方向，但在预算支持等提高援助效果有效性的核心措施方面表现出消极态度。
日本的ODA政策框架由“ODA大纲”“中期政策”“国别援助计划”及由实施机构制定的“国别援助实施计划”四个层面构成。1992年6月，日本内阁首次制定了政府发展援助大纲（ODA大纲），该大纲出于对维持全球化下的国际社会秩序、关照人权等国际化议题的考量，提出了以下方针：①兼顾环境和发展；②避免用于军事用途及助长国际纠纷；③关注军事开支，大规模杀伤性武器，导弹的研发、制造及武器进出口的动向；④促进民主化、市场经济及基本人权。2003年8月，日本采纳了MDGs后，修订了ODA大纲，提出了面向贫困的合作、支援发展中国家的可持续性发展、积极应对全球性问题、构建和平的世界等，与“减贫机制”相呼应，明确提出了将减贫作为发展援助的目标。但是，日本和美国一样，赞成2005年3月由发展中国家政府及发达国家共同通过的《巴黎宣言》的总论，但对分论采取了谨慎的态度。其后，如表2-1所示，虽然日本实现了小规模预算支持的制度化，但基本上维持了以往的援助体系，未像北欧七国及世界银行那样做出明确的承诺。例如，在援助的可预测性、签署参加部门计划备忘录等推动开发向前发展时必需的手续方面，日本仍然处于讨论阶段。此外，在援助手续的协调化方面，也未制定明确的方针。
表2-1 日本无偿援助的减贫成果（截至2011年）
出处：笔者根据ODA工作业绩制作。
下文将考察反映了国际标准实际效果增加程度的预算增加情况。图2-2反映了1990年以后欧盟、北欧七国、世界银行、日本及美国的ODA变化趋势。
图2-2 北欧七国、美国、世界银行、欧盟、日本的ODA变化趋势[4]
如图2-2所示，世界银行和EU就MDGs达成共识后，预算呈缓慢增长的趋势。北欧七国大幅度地增加了预算。2001年以后，美国大幅度增加预算，但日本呈下降趋势。日本虽然在援助方针中提出了减贫，但可以看出其并未充分实现预算的制度化。由此可知，不同援助方的制度化程度存在一定差异。