5.7.2 援助体系变化带来的坦桑尼亚政府部门间关系的变化
本节与上节一样分三个阶段考察援助体系的变化所引发的坦桑尼亚政府部门间关系的变化。在“减贫机制”形成的第一阶段，坦桑尼亚政府根据《赫莱纳报告》的建议，将公务员改革、预算改革及经济运营、社会领域战略、反贪政策作为改革的重点，相关政府部门获得的援助数量及它们与援助方的交集均有所增加。通过IMF、世界银行的结构调整政策实施的公务员改革、预算改革及经济运行扩大了援助方和财政部的交集，社会领域战略的改革扩大了援助方和卫生部及教育部的交集并相应地增加了援助数量。导入CBF后，限定用途的发展援助资金成为相关部门的预算，因此这些部门获得发展援助资源时的参与权也随之扩大。在“减贫机制”形成的第二阶段，导入PRSP和GBS使政府内部各个部门间的关系发生了变化。总统办公室计划委员会功能的变化如实地反映了这一情况。总统办公室计划委员会的结构、功能、名称随着时间的推移发生着变化。根据1989年发布的法案[25]，在总统办公室设置计划委员会，所有的开发案均需上报该委员会。但是，随着“减贫机制”的推进以及PRSP和GBS的导入，发展为所有项目都需要通过财政部〔2011年3月21日对总统办公室计划委员会主任经济学家弗卡斯（Focas）的采访〕审批。也就是说，财政部成为坦桑尼亚政府最有权力的部门。
如上所述，坦桑尼亚政府的财政部和援助方中提供GBS的集团成为坦桑尼亚“减贫机制”的动力。进而，JAST文件将援助方分为“领导（Lead Partners）”“行动（Active Partners）”“委托（Delegating Partners）”三类，以此规定了他们参与PRSP政策协商的方式。“领导”在援助方会议及政府和援助方进行政策协商时发挥协调、领导作用，“行动”不仅要积极参与策划相关部门（主题）的会议、还需要做出一定程度的承诺，如不能仅为获取信息而出席会议，还要进行信息分析及就特定副议题与政府进行协调等。“委托”原则上不需要定期参加援助方会议，可以将政策协商事宜“委托”给“领导”及“行动”，除共享与决策相关的所有基本信息外，他们还能够通过“领导”及“行动”表达意见（本田，2006）。这种分工机制是在坦桑尼亚财政部的要求下建立的（见图5-15）。此外，2006年，在PRSP下开展的各部门的分工见表5-2。如图5-15所示，在PRSP下召开了多次政府和援助方会议。每次会议上，虽然各行为体的行为有所不同，但原则上都导入了SWAp，制定了相关部门的政策以及计划、监测及评价预算。此外还可以看出北欧七国中有多个国家成为“领导”。通过这种分工，进一步细化了援助方的部署。
图5-15 JAST中援助方的分工机制[26]
表5-2 分工机制
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注：L表示领导型伙伴（L Partners），深色底纹；A表示行动型伙伴（A Partners），浅灰色底纹；D表示委托型伙伴（Delegating Partners），灰色底纹。出处：本田（2006）。
表5-2反映了PRSP下设置的各部门（主题）会议。除表5-2中所列出的会议外，还召开了对GBS、PER、MTEF等政策产生较大影响的政府和援助方会议。图5-16为坦桑尼亚政策对话结构的示意图。
图5-16 坦桑尼亚的政策对话结构示意图[27]
如图5-16所示，坦桑尼亚的“减贫机制”实际上构建了以财政部和提供GBS的援助方为顶点的缜密的政策对话体制。该体制将PRSP作为政府和援助方的联合发展战略，在该战略下召开各个部门/主题的政府和援助方会议，并将政策参与权分为“领导”“行动”和“委托”三类，借此收集援助方多样化的方针、意见，将各个主题或部门会议的成果吸收到MTEF、PRSP中来。不仅如此，财政部和提供GBS的援助方设定了包含制约条件的标准，这些制约条件对坦桑尼亚发展援助的各个方面都具有影响力，同时通过PAF管理进展情况。如上所述，将开发政策权集中在财政部和提供GBS的援助方上的体制得以确立。
此外，坦桑尼亚政府和援助方会对发展援助的实施情况和成果进行评价，援助方以此评价为依据进行下一年度包括GBS在内的承诺，坦桑尼亚政府也据此编制预算。但是，中央政府和援助方制订的计划和预算是否渗透到实际开展各项事业和提供服务的各政府部门、地方政府了呢？由于PRSP、SWAp等政策对话都在达累斯萨拉姆（坦桑尼亚首都）进行，所以各政府部门都能够参与到发展计划及MTEF中来。但是地方政府并没有参与中央层面的政策对话，所以为考察这些计划和预算是否渗透到地方，笔者认为有必要采访坦桑尼亚地方政府的相关人员，并对所获资料进行确认。因此，笔者于2011年3月进行了田野调查，首先考察了地方政府是否根据坦桑尼亚中央政府和援助方联合制订的计划、预算来制订当地的计划和预算，进而考察了“减贫机制”在地方政府的渗透程度。