5.5 GBS在坦桑尼亚产生影响的背景
本节将考察GBS在坦桑尼亚“减贫机制”的形成过程发挥了重要作用的背景。
GBS的特征是将不限定用途的援助资金直接注入发展中国家的国库。与项目援助需要在援助方的管理下进行不同，GBS被划入发展中国家的预算，实现预算化后将置于发展中国家政府的管理下。但是，与项目援助不同，援助方在提供GBS前要求发展中国家进行政策对话并设置一定条件，这可能会导致发展中国家的全部发展政策都受到干涉。发展中国家以受到干涉为代价获取发展援助资源，因此在决定接受GBS时特别需要政治性的判断。如英国国家审计署的监察报告指出印度拒绝了预算支持（National Audit Office，2008）。那么，为何坦桑尼亚接受了GBS？为何GBS规模迅速扩大？笔者将在下文中分析这些问题的背景，这与后文将论述的“减贫机制”的方式也有密切联系。
首先，笔者考察了坦桑尼亚GBS的规模及发展情况。如图5-4所示，2001年度刚开始导入GBS时接受额为2.3亿美元，2009年度为9亿美元，增长了近4倍。
图5-4 坦桑尼亚GBS接受额的变化[10]
其次，如图5-2所示，坦桑尼亚对援助的依赖度一直居高不下，从中可见发展援助的重要性。为考察发展援助和GBS对坦桑尼亚整体预算的影响，笔者考察了国家收入占总预算比、ODA占总预算比以及GBS占总预算比（见图5-5）。
图5-5 国家收入占总预算比、ODA占总预算比以及GBS占总预算比[11]
如图5-5所示，国内收入占总预算比在50%到70%多之间变化，2000年度至2004年度一直呈下降趋势，其后开始升高。相反，ODA占国家收入比在30%到40%间变化，这再次表明了坦桑尼亚对援助的依赖度很高。从2001年开始，GBS占总预算比（2001以前的多边债务基金被计入GBS）基本在10%到20%间变化。进而，为了分析GBS对经常性开支和开发费用占国家预算比的影响，笔者考察了经常性开支和开发费用占国家预算的比例。
图5-6 经常性开支和开发费用占国家预算的比例[12](https://www.daowen.com)
截至2003年，在经常性开支和开发费用占国家预算比中，经常性开支在70%到80%间变化，开发费用在20%到30%间变化。2003年以后，经常性开支在60%到70%间变化，开发费用在30%到40%间变化（见图5-6）。可见，用于坦桑尼亚国家运行的经常性开支占用了大量的预算。笔者在图5-7中考察了坦桑尼亚的国内年收入是否能够保障经常性开支，结果表明经常性开支一直高于国内年收入。
图5-7 坦桑尼亚经常性开支和国内年收入[13]
上文表明，坦桑尼亚仅靠国内年收入无法负担用于国家运行的经常性开支，因此，发展援助对坦桑尼亚有着重要意义。但是，项目援助所需的经常性开支原则上由坦桑尼亚政府承担。此外，普通篮子基金的用途受到限制，坦桑尼亚政府无法灵活使用，而GBS被划拨到国家预算中，对于坦桑尼亚政府来讲这是一种非常便于使用的援助方式。
图5-8反映了超出国内年收入部分的经常性开支和GBS的关系以及填补国内年收入不足部分后GBS转化为开发预算的比例。如图5-8所示，近几年的经常性开支预算呈放缓趋势。如图5-8中灰色区域所示，2001年以后导入的GBS在填补国内年收入不足部分后转化为开发预算的比例缓慢上升。可见，GBS一方面可以填补经常性开支不足的部分，另一方面还能够转换为国家预算。也就是说，GBS不仅对于国家运行，对于坦桑尼亚的开发来说也是不可或缺的。
图5-8 经常性开支不足部分和GBS的关系、GBS转化为开发费用的比例[14]
另外，坦桑尼亚政府所使用的预算管理系统也离不开GBS。坦桑尼亚的预算执行管理采取现金管理的方式。财政部发布的预算指南要求各机关按活动项目提供每个月的现金流量。这是一种基于开支预算获得资金分配的工作计划。资金的开支由预算限额委员会决定。这种制度从1996年至2000年12月每个月进行一次资金分配，从2001年起改为每个财政季度进行一次。另外，非优先部门的资金分配仍然保持每月一次，但限额的设定为每季度一次（2010年9月27日，对财政部预算局副局长的采访）。
开支金额由上个会计季度的国内收入和援助方的拟援助金额决定。坦桑尼亚较容易出现现金总额不足以保障所有计划开支的情况，当金额不足时，首先支付预算限额委员会确定的优先开支项，即法定开支、人工费、水电能源费、监狱等公共设施的餐饮费，警察局、医院、紧急情况及意外情况的开支等。虽然剩余资金将被分配到其他机构和开支项目中，但优先部门的其他经费（Other Charges）仍需被优先保障。这导致了开发开支中的国内资金部分及非优先部门的其他经费往往会出现短缺的情况。因此，不限定用途、有弹性的GBS成为重要的财政来源。此外，GBS的可预测性和援助方实际提供的资金对坦桑尼亚经常性开支和开发费用产生了很大影响。
如上所述，坦桑尼亚仅靠自主财源无法维持国家运行，无论是在支付经常性开支方面还是推进开发方面，GBS的可预测性和援助方实际提供的资金对坦桑尼亚经常性开支和开发费用都产生了很大影响，GBS的比例越高，援助方的影响力越大。坦桑尼亚政府将GBS作为最理想的援助方式，援助方也认为GBS是可以发挥自己影响力的“减贫机制”的重要援助方式，双方均积极导入GBS的原因也正在于此。进而，可以看出GBS这一援助方式对坦桑尼亚接受发展援助的方式也产生了重大影响。
通过SWAp对“提高援助有效性的措施”做出了巨大贡献的北欧四国，为何能够产生发挥这样的影响力？此外，在“减贫机制”形成的第二阶段，北欧七国以导入PRSP为契机，将“提高援助有效性的措施”发展为涵盖了全部开发领域、更具综合性的措施，为什么他们能够产生这样的影响？笔者将在下节中分析上述问题。