1.2.3 “减贫机制”的形成——2000年以后
2000年以后，在国际发展援助的“竞技场”上，为了能够就凝聚了行为体预期的一系列原则、规范、规则进行交涉，以及确立有明确规则的制度，各国每年都会进行各种活动。具体如图1-9所示。
图1-9 “减贫机制”达成共识的过程[12]
2000年9月召开的联合国千禧年首脑会议是联合国成立以来规模最大的一次会议，包含147位国家元首在内共有189位联合国成员国首脑汇聚一堂。此次会议通过的《千禧年宣言》，作为与联合国宪章及国际法相关的政治承诺，体现了极高水平。而且，通过联合国千禧年首脑会议提出的MDGs，“减贫”被确认为全世界的共同目标。MDGs的8项目标分别是，消灭极端贫穷和饥饿，普及初等教育，促进男女平等并赋予妇女权利，降低儿童死亡率，改善产妇保健，与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病做斗争，确保环境的可持续发展，促进面向发展的全球合作。这8项目标分别设置了目标值。
提出MDGs以来，各援助方开始在经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）的DAC、SPA等的国际发展会议以及IMF与世界银行年会、八国集团（G8）首脑峰会等会议上讨论实现“减贫”这一最高目标的策略。因此，各方面就发展中国家和援助方共同的开发方法达成共识。具体包括，2002年3月墨西哥蒙特雷会议上，各国在实现MDGs的措施、援助资金的增加额[13]、“实施有效援助的8项内容”等方面达成共识。“实施有效援助的8项内容”中受到关注的内容包括：导入PRSP等发展战略、实施基于受援国所有权的援助过程中的协调化、无条件化、提高吸收援助能力及财政管理的援助，以及促进有效利用当地的技术合作，在批判个别援助方行为及项目，即批判“项目泛滥”的基础上，重点援助发展中国家政府强化行政、财政能力。这表明援助方希望克服“项目泛滥”、追求更为有效的援助方法。
2003年2月，在罗马召开的协调会议跟进了蒙特雷会议，并宣布了《罗马协调化宣言》。该宣言的目标如下：①实施基于项目的方法（Program-based Approaches，PBAs）；②导入预算支持及统筹基金等新型援助方式；③援助手续的协调化（援助方间、援助方和发展中国家间）、简洁化；④援助方应提高援助的可预测性；⑤导入开发成果管理系统等，同时SWAp及预算支持被认定是提高援助有效性的理想援助方法和援助方式。此外，在此次会议上，UNDP和世界银行的两位总裁在官方场合互相承认了MDGs和PRSP的定位及作用。MDGs是国际社会的共同目标，PRSP是实现这一目标的通用的援助协调工具。以此为基础，各方面共同努力采取行动。相关方实施的监督、评价是从成果主义的观点出发判断MDGs的完成情况。
2004年2月，开发成果管理会在马拉喀什召开。2005年3月，在DAC和国际发展金融机构的联合主办下，在巴黎召开了“提高援助有效性高层会议”，援助方和受援国政府代表出席了此次会议。大会通过了《巴黎宣言》，该宣言集以往关于提高援助有效性讨论的大成。包括DAC成员国、国际发展金融机构、联合国机构、IMF、受援国在内的共计91个国家、26个机构共同通过了《巴黎宣言》。该宣言在倡导提高援助有效性的原则、行动及进展检查的同时，在蒙特雷会议达成共识的“所有权”“针对性”“协调化”“开发成果管理”“互相问责”之外，明确写入了“提高对弱小国家援助的有效性”这一新的共识事项。
具体的目标值、理想的援助方式及理由见表1-1。
表1-1 《巴黎宣言》及阿克拉高层论坛的主要承诺和预算支助的关系
续 表
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①PBAs（基于项目的方法）是一种基于将援助整合到伙伴国的项目中这种理念的参与开发的方法，伙伴国的项目包括国家发展战略、部门项目、关于特定问题的项目、特定机构的项目等。其特征为（1）东道主国、机构的所有权；（2）统一且综合的项目及预算框架；（3）援助方进行协调的官方程序、报告、预算编制、财政管理、调配等援助方手续的协调化；（4）在项目的策划、实施、财政管理、监督、评价方面，进一步利用伙伴国制度等。
续 表
出处：笔者根据OECD/DAC2008年的《关于援助有效性巴黎宣言和阿克拉行动议程》（The Paris Declaration on Aid Effectivenes and the Accra Agenda for Action）制作。
如表1-1所示，在《巴黎宣言》的“所有权”“针对性”“协调化”“开发成果管理”“互相问责”5项基本原则下，分别记载了承诺内容并设定了具体目标值。例如“所有权”的承诺内容是，提高拥有国家发展战略的国家数量（含PRS），国家发展战略中应体现与MTEF相关联的年度预算中的战略优先权；“针对性”的承诺内容包括，为了提高对良好合作伙伴关系国制度的利用率，应扩大与国家优先权一致的援助流程，利用经过调整的援助强化接受能力，利用伙伴国公共财政管理制度（Public Financial Management，PFM）及调配制度，减少绕开政府制度的项目执行单位（PIU）的数量，实施预测性较高的援助及无条件援助；“协调化”的承诺内容是，使用通用的程序和手续及推进联合分析、PBAs的援助所占的比例；“开发成果管理”的承诺内容是，构建重视成果的框架；“互相问责”的承诺内容是，在实施包括《巴黎宣言》内容在内、关于援助有效性的承诺时，希望互相实行进展评价的国家达到100%。
这些承诺的内容正是解决“项目泛滥”问题时应该采取的对策。即应该基于发展中国家政府的所有权和利益相关者的良好合作伙伴关系，由发展中国家政府主导制定建立在政府和利益相关者共同理解上的政策及发展计划，而且为尽可能实现援助资源的效率化，必须将发展计划与国家预算统一到一起。为强化这一措施，需要明确援助利益相关者的下年度及中期承诺、推进预算化、谋求正确的预算管理、保证合理的经常性开支。为克服不同援助方的不同援助手续导致的发展中国家政府行政、财政业务负担，援助方应尽可能使用受援国的制度、体系，采取通用的援助手续，力求减轻受援国政府的负担。此外，从公共开支管理的角度来看，通过协调调配、会计及审计的相关手续，既可以减轻受援国的行政负担，又可以促进正确的财政管理。
此外，不限用途并直接拨入发展中国家国库的预算支持会成为发展中国家预算的一部分，借此可以基于政府和援助方联合制定的综合性发展计划、预算，促进关于全面发展的讨论（政策对话），并且可以利用发展中国家的国家制度实施发展计划。在这个过程中，通过技术合作等成套援助强化调配及财政管理制度，将以往没有实现预算化的项目列入预算，借此提高预算的可预测性。此外，利用伙伴国的PFM、调配制度也将促进无条件化的实现。如上所述，预算支持在推动《巴黎宣言》的主要承诺——“所有权”“针对性”“协调化”方面，是一个非常有效的工具[14]。
从上述分析可知，《巴黎宣言》各项措施的核心是抑制“项目泛滥”现象，为提高发展中国家的所有权而利用发展中国家的国家制度（PFM和调配制度）（Knack，Eubank，2009；OECD，2008b），以及为实现这一目标而导入了预算支持。基于这种观点，加纳、坦桑尼亚、赞比亚等国均将不限定使用部门的GBS定位为最理想的援助方式，并做出了高于援助项目[15]的评价。此外，GBS在上述国家的援助额迅速增多。2006年1月在加纳召开的SPA会议上发布了《预算支持调查报告》[16]，该报告称，在非洲诸国，2002年度、2003年度及2004年度各援助方预算支持的承诺总额分别为约15亿美元、约25亿美元及约33亿美元，数额增长迅速，2005年提供GBS的援助方达到17国（2008年达到19国），其后，GBS在其他国家也呈现出扩大的趋势。
图1-10整理了上述国际援助体系的变迁及预算支持的产生过程。可见，在《巴黎宣言》中，以撒哈拉以南非洲地区为中心的“项目泛滥”这一限定地区的现象最终发展为以提高援助有效性为目的的综合性发展战略。
图1-10 冷战结束前后国际援助体系的比较[17]