5.4.1 “项目泛滥”认识的形成
坦桑尼亚政府独立后，第一任总统朱利叶斯·坎巴拉吉·尼雷尔（Julius Kambarage Nyerere）于1966年发表了《乌贾马——非洲社会主义的基础》一书，书中提出了基于非洲传统互相扶持精神的家族共同体式的乌贾马社会主义。“乌贾马”是指摒弃殖民时期所形成的资本主义价值观，恢复非洲固有的、传统的互相扶持精神，旨在建设自主的国家[2]。其后，1967年的《阿鲁沙宣言》（The Arusha Declaration and TANU's Policy on Socialism and Self-Reliance）成为坦桑尼亚国家建设纲领，该宣言宣布建设主要生产方式国有化并以农业为基础的联合体国家，援助方认同并支持这项新的社会经济原则（Freeman，1982）。基于该建设纲领，坦桑尼亚的公共部门开始迅速膨胀。
独立之初，坦桑尼亚民营部门占全部就业人口的70%，至1984年发展为公共部门占就业人口的70%。因此，随着政府机构的膨胀，财政情况不断恶化，国内储蓄匮乏，坦桑尼亚陷入了国内投资只能依靠援助的困境，实际上，政府收入的大部分也要依靠发展援助。此外，“乌贾马”政策希望通过强制集中村落实现民族统一，这也进一步加剧了财政恶化。实施“乌贾马”政策后，坦桑尼亚先后经历了两次石油危机、东非共同体解体，经济负担继续增大，对乌干达的战争（1978—1979）使财政开支急增，20世纪80年代前期的干旱导致粮食减产。在上述外因和尼雷尔政权经济运行失败这一内因的共同作用下，进入20世纪80年代，坦桑尼亚开始出现经济危机的征兆，因此，坦桑尼亚实施了结构调整政策，但该政策并未驶入正轨，经济继续恶化。双边发展援助的援助方为使其他国家也能加入援助，将与IMF的和解作为对坦桑尼亚进行援助的条件（Campbell，Stein，1992：70）。虽然尼雷尔对此表示抗议，但1985年尼雷尔卸任后，坦桑尼亚最终接受了IMF、世界银行的结构调整政策。
在IMF、世界银行及双边发展援助的援助方强有力的援助及1989年实施了强化结构调整项目后，坦桑尼亚的经济实现了正增长。强化结构调整项目下的众多经济决策理论在坦桑尼亚政府内部得以确立，IMF、世界银行导入的结构调整政策也被赋予了合理性。另外，1993年（财政年度），坦桑尼亚政府未征收援助方商品进口支援项目的对应资金（购买进口商品的准备金）问题被曝光，不仅如此，在援助方的支持下实现民营化的发电厂也发生了贪污事件，政府和援助方间的关系日益紧张。1995年2月末，援助国顾问小组（Consultative Group，CG[3]）会议上，各国对坦桑尼亚政府的贪污问题及坦桑尼亚的发展情况，特别是企业管理和财政管理的薄弱性进行了严厉批判。与此相对，坦桑尼亚政府认为援助方的要求难以实现且超出正常程度，对此表达了不满（The President's Office et al.，2004b）。此外，尽管援助方已经实施了数额巨大的援助，但并未取得预期的效果，这也使援助方的挫折感大幅增加。
如图5-1所示，坦桑尼亚人均GDP在20世纪90年代初期转为负增长。进而，在援助方积极支援的卫生部门及教育部门中，1992年婴幼儿死亡率1000人中高达92人，高死亡率导致了平均寿命仅为51岁。教育部门的问题也非常严重，1980年的小学入学率为93%，但1990年降至69%。中学入学率与其他撒哈拉以南非洲地区17%的平均值相比，坦桑尼亚仅为4%，这进一步加大了援助方对坦桑尼亚的不满。在这种情况下，世界银行和IMF搁置了对坦桑尼亚的贷款，相关援助方也停止了项目援助。进而，援助方方面表达出如果坦桑尼亚不解决税收及贪污问题将终止一切援助的强硬态度，坦桑尼亚政府和援助方的关系持续恶化（Helleiner et al.，1995）。
图5-1 坦桑尼亚人均GDP增长率
出处：笔者根据WDI的数据制作。
在上述背景下，1995年6月，由丹麦主导制定的《赫莱纳报告》[4]首次提出了“项目泛滥”问题。具体来讲，该报告在“援助方的协调和援助效果”这一项内容中指出，自独立以来，在坦桑尼亚实施的项目超过2000个，援助方也超过40个，这种情况下在援助方和坦桑尼亚政府间进行协调是非常困难的（Helleiner et al.，1995：15）。该报告还提到坦桑尼亚政府认为援助方绕开或不信任坦桑尼亚政府体系，构建了援助项目的“孤岛”，同时对援助方要求的会议、报告文件、合同过多的情况表示不满。进而，报告指出虽然众多援助方开展了援助，但坦桑尼亚政府并未充分了解这些项目，甚至连政策框架文件实际上也并不是坦桑尼亚方面积极自主制定的，而是由援助方制定的。也就是说，《赫莱纳报告》一方面指出未进行调整的、片面的项目援助会增加政府的手续费用，给政府沉重负担，另一方面倡导发展中国家政府所有权的重要性及各援助方进行协调的重要性。此外，报告中还包括坦桑尼亚政府应发挥主导权，援助方应更好地发挥合作伙伴精神，与坦桑尼亚政府进行协调的同时，重新审视公共开支、制定政策等反映了SWAp精神的内容，同时也提出应该积极实行“提高援助有效性的措施”。
除上述内容外，《赫莱纳报告》还提出了改善政府和援助方关系的21条建议。其中，指出了坦桑尼亚应实施公务员改革、预算改革及经济运营、社会领域战略以及渎职对策等。基于这些建议，1995年6月坦桑尼亚政府和援助方确认了应由双方共同努力进行坦桑尼亚的开发。此外，以该报告为契机，政府和援助方之间的“单独型”援助开始转向由政府和多数或全部援助方共同实施的“协调型”援助，并以此推动未来的开发。《赫莱纳报告》出台后，坦桑尼亚政府和援助方才开始认识到“项目泛滥”是双方的共同课题，为何在此之前双方没有形成这样的认识？为此，笔者考察了关于坦桑尼亚“项目泛滥”的前人研究，并指出了前人研究中关于经常性开支的问题点。(https://www.daowen.com)
如本书第2章分所述，与“项目泛滥”相关的课题之一是发生“项目泛滥”时难以保障合理的经常性开支。实施项目援助时，原则上由受援国承担与项目相关的人工费、水电费等经常性开支。因此，当项目数量增加时，用于维持项目运行的经常性开支也增加，这不仅增大了受援国的预算负担，而且在无法保障合理预算的情况下，项目也难以为继。关于坦桑尼亚问题的前人研究中已指出了这一问题。Therkildsen and Semboja（1992）指出，1967年，坦桑尼亚接受了《阿鲁沙宣言》后试图扩大包含社会服务交付在内的公共事业领域，但公共事业的发展超过了GDP的增长，这一方面使经常性预算的负担变大，另一方面使坦桑尼亚的公共事业对发展援助的依赖度进一步提高。此外，Havnevik et al.（1988：125）指出，1970—1973年发展援助占GDP的7.2%，1980—1982年占13.2%，1986年上升到16.9%。其后，坦桑尼亚对援助的依赖度不断上升，1992年达到峰值30%，此后直至1999年保持持续下降趋势，1999年之后基本在10%到17%区间变化（见图5-2）。由此可见，坦桑尼亚对援助的依赖度一直很高，政府总预算的25%—30%以及开发预算的80%左右都依靠国际援助。
图5-2 对坦桑尼亚的官方发展援助（ODA）[5]
从上述情况可知，政府无法从预算中拨出经常性开支，因此，初等教育陷入不稳定的状态（Syrimis，1998），地方卫生领域中必要药品的供给也需依靠援助资金，其他多种基础医疗也受到财政不足的限制，地方公路情况恶化，国家发展也只能依靠援助方的项目援助，而项目援助的增加所导致的“项目泛滥”又占用了经常性开支的预算。
IMF、世界银行的结构调整政策导致这种情况越发恶化。为了实现项目的可持续性必须保障经常性开支，但由于结构调整政策导致的财政紧缩使坦桑尼亚的经常性预算更加窘迫。但即便如此，当时的援助方也没有意识到“项目泛滥”这一问题。
援助方在冷战结束后开始意识到“项目泛滥”问题的背景如本书第2章所述，冷战结束后，欧洲开始讨论援助的有效性问题。援助方在坦桑尼亚出现了“援助疲劳”，对坦桑尼亚的发展援助不断减少（见图5-3）。对以丹麦为中心的北欧四国来说，“项目泛滥”问题的出现正是一个好的契机。此外，对于世界银行来说，这一现象在贷款停滞不前的非洲出现也是一个合适的时机。
图5-3 坦桑尼亚发展援助额的变化[6]
以坦桑尼亚政府和援助方共同签署《赫莱纳报告》为契机，1995年以后，为了克服“项目泛滥”问题，“提高援助有效性的措施”取得了迅速的进展，其后形成了“减贫机制”。“减贫机制”的形成经历了两个阶段：第一阶段从1995年6月制定《赫莱纳报告》到2000年末制定PRSP；第二阶段从2001年制定PRSP并开始提供GBS到2006年10月议会通过《坦桑尼亚联合援助战略文件》（Joint Assistance Strategy in Tanzania，JAST）。下文笔者将对这两个“减贫机制”的形成阶段及发挥主导作用的行为体进行分析。