7.5 国家计划制定机构的变迁
总统办公室计划委员会首席经济官弗卡斯（2012年3月21日进行采访）说道：“坦桑尼亚计划委员会的组织、功能、名称都随时间的推移发生过变化，有过名为经济计划部的时期，也有过和财政部合并的时期，2008年以后成为总统办公室的直属机构。”
国家计划制定部门的变迁如表7-3所示。诚如弗卡斯首席经济官指出的那样，坦桑尼亚计划委员会的功能和名称都随时间的推移发生过变化。
表7-3 国家计划制定机构的变迁
续 表
出处：根据坦桑尼亚联合共和国总统办公室、计划委员会（2011），《国民经济发展规划与指导1961—2011》〔The United Republic of Tanzania Planning Commission.Prsesident Office（2011）.Planning and Guidance for National Economic Development.1961-2011〕制作而成。
在15次的机构变革中，将计划委员会纳入总统办公室管辖的共有1964年、1989年、2000年和2008年四次。这四次均为发展援助的重要时期。1964年是坦桑尼亚国家独立、成立联合共和国的年份。计划委员会在该时期负责分析所有与经济、国内外政治及地区开发相关的建议并制定发展计划。第二次将计划委员会纳入总统办公室管辖的时间是1989年。这一年导入了IMF、世界银行在1986年提出的结构调整政策，扩大了发展援助，援助依赖度占GDP比超过了20%。在发展援助的影响力不断提高的背景下，计划委员会作为总统办公室的直辖机构，获得了更大的权力。所有项目均需提交至委员会，实现了委员会对所有项目的一元化管理。由此可见，通过计划委员会，坦桑尼亚政府一方面可以控制发展援助的影响力，另一方面可以实现对发展援助资源的一元化管理。1989年设立总统办公室计划委员会的法令第6条如下：
根据《宪法》《1972年政府分权型政府管理法案（暂行版）》《1972、1982年地方政府法案（区当局）》《1982地方政府（城市负责机构）法案（地方政府）》《1982年及其他政府职能部门、工作业绩相关法规》，总统办公室计划委员会是在经济管理、计划相关事务和权力方面的最高顾问机构，对议会负责。
可见，作为政府的最高顾问机构，总统办公室计划委员会有很大权力。其后，该委员会制定了《愿景2025》。时至今日，《愿景2025》作为长期国家发展计划也备受重视。2000年是“减贫机制”形成过程中制定PRSP的年份。弗卡斯首席经济官（2012年3月21日进行采访）说道：“根据1989年的法案，所有项目都要经过计划委员会。但其后实施了各种改革以及导入了PRSP等，实际上发展为所有项目都由财政部管理。”(https://www.daowen.com)
随着“减贫机制”形成过程的推进以及PRSP和GBS的导入，发展为所有的项目都需要经过财政部。如上所述，坦桑尼亚政府构建了由财政部对援助方的发展援助进行一元化管理的体制，形成了可以更有效地获得援助方发展援助资源的框架。而在PRSP下进行的国有企业民营化无疑是政府的重大关切问题。因此，2000年，在经济/国有企业的民营化和调整发展投资政策、出口战略等目的下，总统办公室计划委员会增加了管理民营化的职能。2008年，为了监测在经济、社会福利长期目标下，政策和战略的制定、经济管理及计划等方面政府决策的执行情况，计划委员会被再一次划入总统办公室管辖，并制定了《五年发展计划》。弗卡斯首席经济官（2012年3月21日进行采访）说道：“无论是将计划委员会移至总统办公室管辖，还是制定《五年发展计划》，都是在新的使命下重新认识了法案。最终项目都需要由计划委员会管理。”
如上所述，在《五年发展计划》下，所有项目都将置于总统办公室计划委员会的一元化管理下。
另一方面，弗卡斯首席经济官（2012年3月21日进行采访）补充道：“GBS继续由财政部管理。”进而，他说道：“DAC援助方旨在实现MDGs，政府则希望经济增长。为了实现经济增长，《五年发展计划》将重点放在完善基础设施、能源供给、农业、人才培养、贸易促进、金融服务方面，而MKUKUTA-Ⅱ（第三次PRSP）是综合战略。两者没有冲突，援助方能够持续为实施MKUKUTA-Ⅱ（第三次PRSP）提供帮助，同时也能为实施《五年发展计划》的项目提供资金。”
可见，DAC等援助方对待以实现MDGs为目标的PRSP和体现坦桑尼亚政府增长愿望的《五年发展计划》的态度是不同的。通过上文可知，在对援助依赖度高、发展必须依靠援助的情况下，坦桑尼亚政府为了涉足可以按自己意志实现增长的战略领域，有必要建立新的框架和接受机制以获取极具魅力的中国援助。但是，中国的援助并未加入坦桑尼亚和DAC等援助方联合构建的“减贫机制”框架。而DAC等援助方的发展援助对坦桑尼亚政府所期待的“发展”来说仍是不可缺少的资源，减贫依然是重要战略。因此，坦桑尼亚有必要综合吸收未加入“减贫机制”框架中的援助和“减贫机制”框架下的发展援助这两种不同的援助。如果坦桑尼亚政府可以做到这一点，则可以在获得资源的同时按自己的期待发展。这一接受援助的框架是坦桑尼亚政府自主发起、制定的《五年发展计划》，也是PRSP继续存在的理由。
综上所述，从坦桑尼亚政府发展计划委员会的变迁可以看出，通过机构改组，坦桑尼亚政府巧妙地构建了可以将对其发展具有影响力且不可缺少的发展援助资源置于一元化管理的体系。在以项目援助为中心的时代，总统办公室计划委员会被赋予对所有项目进行一元化管理的法律权限；在“减贫机制”的形成过程中，财政部取代计划委员会对所有项目进行一元化管理。其后，随着中国的援助资源不断增多，总统办公室计划委员会再次获得管理所有项目的权力，但GBS继续由财政部管理。经历上述变迁后，坦桑尼亚政府构建了可以管理所有援助方援助资源的框架，借此可以高效获取大量的发展援助资源。坦桑尼亚政府在面对获取不同类型资源的机会时，通过主动灵活地改组国家计划制定机构，构建了计划框架及接受发展援助的机制。政府和援助方之间新的交集如图7-3所示。在总统办公室计划委员会自主制定的长期计划《愿景2025》及中期计划《五年发展计划》下，由总统办公室计划委员会对所有项目进行一元化管理。开发过程中，DAC等援助方在PRSP、SWAp下，通过中央政府官员实施以社会部门为中心的援助，GBS援助方通过财政部提供GBS，而中国通过与总统、内阁成员、政治家、各部官员等在经济基础设施等经济增长的战略领域与坦桑尼亚建立了双边关系，并根据《五年发展计划》开展行动。
图7-3 政府和援助方新的交集[28]
从上述一系列变迁中可以看出，坦桑尼亚政府在这个进程中一边学习一边构建了可以主动地获得资源并按期待进行发展的接受体制。在1989年将一元化管理所有项目的法律权限赋予总统办公室计划委员会之前，坦桑尼亚政府不得不接受了IMF、世界银行提出的结构调整政策，同时，援助大幅增加，援助依赖度占GDP比高达20%以上，坦桑尼亚政府被迫认同了这种援助接受机制。此外，《赫莱纳报告》出台后，基本是在援助方的主导下构建了接受援助的框架。但是，坦桑尼亚政府在和援助方联合制定JAST的过程中，学习了援助方的思考方式和推进开发的方法，坦桑尼亚财政部方面也逐渐开始发挥自主权，主动构建了接受援助的框架，如要求援助方建立分工合作体制等。此外，该时期构建了由财政部对所有项目进行一元化管理的体制。此后，2008年将计划委员会置于总统办公室管辖下，与其说这是在援助方领导下构建的框架体制，不如说这是由坦桑尼亚政府自主构建的既能维持原有框架又能获取不同类型资源的新框架。坦桑尼亚“减贫机制”的先驱者本诺教授、赛博加教授、万古埃教授等人以及与援助方接触的中央政府官员通过频繁召开政府、援助方会议及联合制订发展计划，充分理解了援助方的思维方式及援助方所期待的发展援助方式。这在坦桑尼亚政府构建新框架方面发挥了重要作用。坦桑尼亚政府改变了以往配合援助方想法的接受机制，发挥在“减贫机制”形成过程中学到的经验，构建了比以往更具主动性、可以最大限度地获得资源并按期待进行开发的接受援助的机制。
UNDP常驻代表（2012年3月15日进行采访）说道：“坦桑尼亚方面是退到幕后，一边观察援助方的情况一边决定应对方案。”这种说法可谓贴切。