8.3　不同类型的发展援助

本书以“减贫机制”为中心，辨明了国际援助体系的开展和非洲援助管理的实际情况。“减贫机制”是包括了援助方和发展中国家在内的规模空前的国际发展援助机制。但是，它的产生源于个别现象，而且是特定的援助方在面对现实需求时才开始讨论的。本书通过国际发展援助机制的形成过程考察了援助方和发展中国家双方的逻辑。在援助方逻辑下，构建综合性发展战略，发展中国家配合援助方的意向采取灵活的应对，借此获得发展援助资源，当援助无法继续进行时，援助方探索新的发展战略。国际发展援助存在于这个循环中。现在，周期性更替的国际规范正由减贫标准向增长标准发展。在这个过程中，援助方开始根据标准采取行动，并探索新的援助方式。

英国的案例比较具有代表性。在“预算支持VS项目援助”的讨论中，英国认为援助方应该终止项目援助，将援助迅速转移到财政支持上来，全面否定了项目。但是，现在英国开始和当时的日本一样主张“最佳组合”，即提供多样的援助方式供发展中国家选择，犹如当年完全没有反对过项目援助一样。援助方这种不负责任的行为应该是导致援助未取得预期效果的主要原因。在“减贫机制”下流传的“GBS至上主义”仿佛金科玉律一般，发展中国家半主动半被动地导入了这种援助方式，但他们一发现GBS未取得预期效果，便迅速改变了原本的应对方式。虽然“最佳组合”是指应该由发展中国家来选择援助，但是英国的做法完全没有给发展中国家留下选择的余地。

此外，英国的援助也开始从减贫向推动经济增长转变，如设置经济增长中心等。世界银行、北欧七国也以正式导入利用预算支持框架进行成果管理的现金支付系统为目标开始在非洲尝试使用这一系统。这种新措施下逻辑完全不同于以往强化中央行政、财政管理能力的主张。即“减贫机制”的目标是将援助资金拨入国库后，通过发展中国家的国家体系以及通过培养公共财政管理能力，按发展计划实施援助，而现在的做法是在看到成果时才提供现金，这与以往强化发展中国家政府行政财政能力的构想大相径庭。进而，EU明确表示要将GBS作为政策杠杆加以利用。如上所述，北欧七国的逻辑与“减贫机制”形成时有所不同，它们围绕着这些新的观点又展开了讨论。此外，这些动向并没有反映出发展中国家的意志。因此，可以说这种援助方本位的行为正是导致在援助现场发展中国家和援助方之间的鸿沟不断扩大的主要原因。援助方应该对此做出真诚的反省。

此外，“减贫机制”形成过程中导入了NPM的同时，并将发展计划、预算编制等中央层面的协议作为中心，所以原本包括了所有受益者的参加型发展援助开始转变为仅限于中央政府官员和援助方之间的特定的参加型发展援助。因此，导致了发展援助的实施远离了发展援助的政策现场。尽管援助方和发展中国家双方本意都希望援助既可以使国民受益又可以推进可持续性发展，但结果构建了一个忽略了国民的机制。此外，发展中国家中央政府官员的逻辑、地方政府的逻辑以及国民的逻辑各不相同。多数参加政策对话的援助方都没有设立实施机构，因此难以了解援助现场的实际情况。政府和援助方双方参与发展政策立案的专家也不了解现场情况，基于脱离实际的讨论制定了发展计划、编制预算，这些计划和预算很可能无法反映出援助现场的实际情况。

笔者就中央政府的计划制定、预算编制过程及该过程中存在的问题采访了坦桑尼亚县议会、郡开发委员会等部门的官员。结果表明，每个县确实都按照中央的指示，自下而上地制定了计划。具体来讲，他们根据财政部的预算编制指南编订计划和预算，通过这一点可以看出“减贫机制”在形式上已经渗透到地方。然后，按照村、区、郡、县的顺序逐级汇总开发需求后制定县的发展计划。但是，全部县一致指出，这些需求几乎都没有得到满足，制定过程形同虚设，他们将上交的请愿书戏称为“Wishful List”。不仅是坦桑尼亚，笔者在乌干达、赞比亚、塞拉利昂等国采访时也得到了同样的回答。如上所述，中央制定的发展计划和国民的需求间存在很大的差距。发展援助本应以有益于发展中国家国民为目的，这也是援助方必须涉足“实施的逻辑”的理由。(https://www.daowen.com)

但是从现状来看，无论是发展中国家政府还是援助方都缺乏打破“援助的逻辑”和“实施的逻辑”的壁垒，并涉足“实施的逻辑”的诱因和想法。发展中国家政府在极力维持现有体制的同时，没有必要放弃迎合援助方意向优先获得援助资源的机会。也就是说，对于发展中国家政府而言，在“减贫机制”下形成的仅限于援助方和官员接触的去政治化的发展援助中，援助方并不接触内阁成员，这是一种由财政部进行一元化管理的、可以有效获得发展援助资源的便利体制。另一方面，对于援助方而言，在多数援助方没有设立实施机构的情况下，参与政策对话、参与编制决定受援国发展援助方式的发展计划和预算，将实施委托给发展中国家政府或NGO，既可以减少工作人员，提高援助有效性，同时也能够最大限度控制管理成本，有效地管理该国的发展。正是以上原因导致了发展计划的实施过程中缺少了国民的参与。

目前，JICA在坦桑尼亚开展着一项名为“发展的机遇与障碍”（Opportunities and Obstacles to Development，O＆OD）的技术援助，旨在提高地方政府自下而上制定发展计划的能力。这项援助的主要内容是将各地提出的需求反映在县计划中，构建一种激励机制以保证即使只有一项需求得到满足，也可以提高该地对开发的参与度，并让国民成为实施开发的主体。只有让各地区产生“现有的自上而下的发展方式不是必然的，而实现自己的需求才是理所当然的”这种意识后，发展援助才能真正造福于国民吧。

在减贫标准向增长标准转变的过程中，国际社会开始探索非DAC援助方和民营企业等共同进行发展中国家开发的方法。发展援助是通过发展中国家政府和援助方的交集实施的。虽然还无法确定非DAC援助方和民营企业今后是会加入现有的交集还是会与发展中国家政府产生新的交集，但无论如何，在DAC等援助方的逻辑、发展中国家政府的逻辑之外，又出现了非DAC援助方的逻辑、民营企业的逻辑等，所以发展援助有必要立足于这些有着不同逻辑的行为体的动向之上。

最后，“减贫机制”强化了中央政府的行政财政能力，同时也强化了发展中国家政府和援助方的政策对话。这是之前的国际援助体系没能够做出的重大贡献。“减贫机制”已经开始发生变化，为了让“减贫机制”的效果具有可持续性的同时涉足“实施的逻辑”，援助方不能仅采用听取事业进展报告及成果报告这种不负责任的做法，而是要将政策对话深入到掌握实际事业和服务交付的地方政府中去。进而，也有必要像JICA、德国国际合作机构（Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit，GIZ）等援助实施机构那样，将援助现场的实际情况反映到中央制定的发展计划和预算中去。此外，“减贫机制”下的发展援助都集中到了社会部门，因此要注意不能在向增长标准发展的过程中重蹈覆辙将发展援助集中到经济基础建设上。发展中国家真正期待的发展和发展中国家国民真正需要的开发不能遵循援助方的逻辑，而是应该构建考虑到所有行为体逻辑的新型国际援助体系。发展援助的参与者应该准确掌握发展中国家发展现场的实际情况，真诚地面对开发行为。