1.1.1 PPP的定义
政府与社会资本合作（Public Private Partnership，PPP），是一个引自海外的基础设施开发和运营模式。基础设施开发（Infrastructure Development）虽然常见于学术文献和政府文件，特别是多被双边和多边金融机构如世界银行、亚洲开发银行使用，但无严格的定义。区别于房地产开发，在本书中基础设施开发指基础设施的规划、勘察设计、投融资、建设以及初始运营，或者是达到基础设施公共产品可持续提供之前的投融资和建设活动。基础设施开发传统上是政府的职责，但是可以通过授权外部化给私营部门承担。基础设施开发模式众多，有PPP、合作共建、投资+EPC（F+EPC）、土地出让配建、以公共交通为导向的开发（Transit Oriented Development，TOD）、授权-建设-运营（Authorize Build Operate，ABO）等。相比其他基础设施开发模式，PPP模式下，政府将绝大多数的开发任务转移给私营部门或者是社会资本来承担，而且其承担运营工作的时间非常长，远长于达到“可持续运营”所需。就政府职责的外部化程度和项目的整合程度而言，可以认为PPP是发展到极致的基础设施开发和运营模式
由于不同国家和地区经济发展阶段以及政治文化背景不同，对PPP含义的理解也有所不同，出现了以下几种具有代表性的定义。这些定义主要来源于政府部门或国际机构（表1-1）。
表1-1 不同机构对PPP的定义
综合来说，PPP模式下，政府部门与社会资本（通常是一个联合体）通过建立长期协议来提供公共产品或公共服务，且社会资本需要负责处理项目运行中的重大风险和承担项目管理责任。
我国在2014年年底开始推行PPP模式，迅速出台了诸多文件，但是早期文件并没有明确给出我国PPP模式的定义。例如财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）只是将PPP定性为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）中则将PPP界定为“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。这两个文件对于什么是PPP，并不十分明确。
一直到了2015年5月，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）才给出了一个较为准确的定义：“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”
从国办发〔2015〕42号文件对PPP的定义，可以看出其针对PPP的理念和原则明确了以下几点，以供各方在PPP核心价值观方面达成共识：
（1）PPP是供给侧改革的重要内容。
（2）社会资本不可以直接委托。
（3）选择社会资本首重投资和运营管理能力，而不是建设能力。
（4）政府和社会资本法律地位平等，强调契约理念。
（5）PPP适用于公共服务领域，而非商业领域。
（6）绩效考核是PPP的重要内容。
（7）要确保社会资本获得合理收益。