1.3 我国PPP项目风险管理的挑战
风险指某一特定不利事件在一定时间内发生或造成挑战的可能[11]。风险本身的不确定性可能给项目带来正面或负面的影响，然而由于项目管理者精力和资源有限，通常会重点关注仅对项目可能产生负面影响的风险因素并做重点研究和应对，这显然是一种保守的方式。
PPP项目往往面对较大风险，这些风险主要来自以下几个方面。
内在的，PPP模式是发展到极致的一种复杂的项目交付安排。从系统论的角度来看，PPP项目具有复杂性。一个PPP项目的生命周期纵跨规划、勘察、融资、设计、采购、建设、交付、运营、再融资、移交等诸多阶段，而每个阶段需要不同的能力和资源，涉及不同的机构和个人，同时要满足不同的外部约束条件。PPP系统从不同的维度，例如阶段、专业、干系人等，细分为若干子系统，并且这些子系统之间有很多的关联。这些子系统之间的界面，其数量与子系统的个数呈指数增长关系，而界面是项目风险的主要来源（Morris，1984）。庞大的界面数量解释了PPP实践在项目层面的巨大风险。
外部的，PPP项目因其复杂的交易结构，必须要有完善的外部法律环境作为支撑。而我国的相关法律体系还处于发展阶段，尚不完善。为了推动PPP模式的应用，不得已只有建立起专门的PPP政策框架。但是政策框架具有一定的多变性，且其“速成”也可能给既有的相关联制度造成冲击，例如土地管理、基本建设程序、公共服务定价、预算管理、税务、审计等。所以中国PPP实践存在较大的宏观层面风险。
去除由PPP模式所带来的特有风险，PPP项目本身所面对的传统风险也不可忽视。PPP模式仅作为一种融资工具，给地方政府带来了实施大型项目的可能，也迎合了个别地方领导在任期内快速创政绩的意愿。于是借助PPP模式，一些大型的、可能超出地方政府执行能力的、不成熟的项目被实施，而且要求“倒排工期”“挂图作战”，快速推进，由此加大了项目在经济、政治、技术、环境、安全等方面的风险。
此外，PPP模式涉及两个平等项目主体：政府与社会资本。这两个主体不是简单的甲乙方关系：甲方将具体工作任务外部化给乙方，双方很大程度上玩的是一个零和游戏。在PPP模式下，这两个主体还是合作伙伴关系：伙伴不仅仅体现为一种互利的合同关系，例如“政府要保证社会资本获得合理收益”，还体现为一种良好的工作关系，这是一个非零和游戏。PPP项目合同是典型的不完全合同，伙伴关系是应对PPP项目合同不完全性的一个重要基础。但是这两个主体差异巨大：他们的能力不同、拥有的资源不同、价值观不同、在项目层面的目标不同。但是通过PPP这种合作模式，双方求同存异、优势互补，最终要取得双赢的目标（图1-11）。这是PPP模式的挑战所在，也是其魅力所在。在PPP模式下，风险管理需要解决一个关键的问题，就是基于伙伴关系的风险分担：政府与社会资本如何确定各自承担或者分担哪些风险才算合理，双方才能彼此成全，成就双赢？
图1-11 PPP模式下政府与社会资本的合作伙伴关系
PPP项目漫长的生命周期和多阶段性质也构成风险管理的特殊挑战。我国2014年年底开始推行的这一轮PPP项目有一个基本要求，就是必须要有运营。但是对于绝大多数活跃的社会资本（大部分是建设类企业）来说，运营是一个非常陌生的领域，其对运营相关风险也极度缺乏认知。如何才能有效对运营风险进行管理？运营之后的移交环节问题也很大，早期的一些BOT项目暴露了很多问题。沿着PPP项目生命周期回溯，还有若干阶段，每个阶段的目标都不同，风险因素也不同，风险分配和风险应对自然也不同。更为复杂的是，项目前期的执行情况会导致后期的风险因素发生变化，例如施工质量问题会导致运营成本上升。而这些阶段前后相继，持续10～30年，甚至更长，这就要求其风险管理采取一种动态的方式，随着项目的推进实时动态调整，而不是像传统项目一样在初期进行风险识别、评估，给出风险管理方案，后续在项目执行期间进行监控即可。
我国的PPP项目还有一个很特殊的问题，即相当数量的社会资本是国有企业，而非纯粹的民营资本。当一个PPP项目的社会资本是国有企业的时候，政府与社会资本之间存在除了合同关系之外的其他关系，例如所有权关系、担保关系和其他特殊关系，导致分担给社会资本的风险经由这些PPP主合同之外的途径又回返给了政府承担，即产生风险回流。风险回流可能导致传统的风险分担原则失效，而既有的PPP项目风险管理文献几乎从没有触及这个特殊问题。
PPP项目面对的风险较大，还有不少业界和学界了解不足的风险因素，其管理方式需要考虑到PPP模式伙伴关系的特殊要求和风险回流的存在，有效解决分担问题，并要随PPP项目的推进实时动态调整。此时经典的项目风险管理框架（识别—评估—应对）有所失效，一个能够更有效解决上述PPP项目风险问题的新管理框架变得必要而迫切。