5.3.5 风险回流原因分析
综合上述分析，本节梳理了PPP项目风险回流产生的原因，如图5-1所示。
图5-1 治理类PPP项目风险回流原因分析
由图5-1可知，基于案例分析得出的风险回流原因主要包括两方面：一方面是因风险分担效率低下，风险超出社会资本承担上限导致风险回流；另一方面是项目委托代理关系带来的项目风险治理机会主义导致风险回流。
5.3.5.1 风险分配效率低下
风险有效分配是风险管理制度中的关键一环，是PPP模式实现应用价值的关键。如果项目风险因种种原因未得到有效分配，则政府通过风险分担合同转移风险责任的目标必然无法顺利实现，因项目的公益性，风险发生后社会资本无法承担必然会由政府对市场失灵买单。风险分配效率低下的主要原因如下：
（1）社会资本风险控制能力不足。
风险控制能力是有效分配风险的关键要素之一。对风险的发生有影响力的一方往往可以在源头减少风险发生的概率与损失，如果社会资本对该风险的控制能力不足却因评估不当或政府在首次风险分配谈判中的主导地位将风险分配给社会资本，风险责任安排和实际控制能力出现偏差，则一旦发生社会资本无法承担的风险，就只能由政府兜底管控，风险回流给政府。
（2）社会资本风险收益不对等。
风险与收益对等原则是风险有效分配的重要原则，如果社会资本有能力控制风险的发生，但政府给予的收益不足以覆盖社会资本管理风险的成本，那么社会资本将拒绝承担风险损失或为规避风险做出努力。如L市古城综合治理PPP建设项目因征地拆迁费用占比大、县级市项目回报率较低等原因融资困难，Z公司便不愿意承担融资风险。L市政府基于公共责任的无法推卸性，只能出函同意项目公司引入财务投资人，承担一部分融资风险及不合规风险。
（3）社会资本风险应对能力不足。
风险发生后如何应对是风险管理的一个重要部分。在风险分配过程中，了解风险承担方如何降低风险或承担风险对政府来说非常重要。如A县九十九滩治理项目中，融资风险发生后，作为社会资本方的B公司无法招架因集团总部债务危机给G省区域公司带来的影响，只能放任项目解约失败。
5.3.5.2 风险治理不协同
在初始分配中有效分配风险，在执行过程中健全管理机制。虽然初始分担方案合理，但执行过程中合同治理、关系治理等原因也会使得社会资本采取机会主义放弃管理和承担风险，从而使纳什均衡状态被破坏掉，风险转移失败。
（1）采购过程未实现充分竞争。
通过A县项目案例分析，可以看出事前竞争在风险转移中起着重要作用。激烈的竞争激励社会资本提出更有效和成本效益更高的解决方案，从而促进风险的有效转移。此外，在采购过程中合法规范的招标程序，会加强审查投标人的信誉资质问题，也会对投资人的逆向选择产生抑制效果。A县项目的采购过程为B公司量身定制，很明显竞争程度低下，以至于在合同谈判中社会资本要求提供各种担保来转移本应由其承担的风险。
（2）政府未实现有效监督。
由于治理类PPP项目的后期竞争有限，监督对风险转移更有意义。在缺乏监督的情况下，不论合同所列的条件如何，政府最终都可能承担更多的风险，因为社会资本可能会设法将风险转移回政府，而政府对于风险管理的过程了解有限，信息不对称会加剧社会资本的投机行为。如XG项目，政府因对XG水务公司的信任便疏于监督管理，只是按期偿付项目工程款，后期项目公司建设施工存在多次延误超支的情况，导致项目成本大幅上升，也严重影响了目标水域的治理与生态修复。
（3）政府未实现正向激励效能。
社会资本的风险态度和管理行为会被政府的激励措施影响。通过适当的激励，可以说服社会资本减少风险规避。奖励制度可以是奖励、分担费用和定价安排等积极的因素，也可以是消极的因素，如未能达到标准会影响到付费水平。如对于污水处理类项目，价格调整机制就可以激励社会资本承担通胀风险。激励措施越有效，对监管的需求就越少。有时需要将监控和激励相结合，以促使社会资本遵守合同条款，从而避免社会资本投机问题。
（4）政府与社会资本之间的股权关系无法剥离。
如XG项目，政府与社会资本之间存在股权控制关系，政府不得已为社会资本兜底担保，从这个角度上说，当下的社会资本参与实践中，同等资质条件下，民营资本参与PPP项目或优于国有资本参与。不存在股权控制关系，才能真正做到风险隔离，真正实现物有所值。