6.2.4 移交优化：To-be模型
As-is模型具有两层层次结构，由与PPP项目移交相关的多种元素构建而成。它描述了中国目前的移交管理过程。之后，研究人员利用该模型分析彼时正处于项目移交阶段的CD项目，以此作为案例识别存在于中国水务行业PPP项目移交管理过程中的不足。本节介绍了识别出的不足以及所提出的解决方案。表6-5概括了涉及的不足与解决方案。
表6-5 中国PPP项目移交现状中的不足及解决方案
续表6-5
6.2.4.1 中国PPP项目移交管理的不足
（1）混乱的移交准备过程。
项目移交阶段的第一步是移交准备。这一步骤产生了两种移交过程因素，即移交安排和整修后资产。这里的移交安排是指经过双方同意的移交计划，而整修后资产则与项目公司实施移交计划相关。由上可知，这两个因素的产生需要不同的责任人，经历了完全不同的工作流程。然而，定义“步骤”的基本原则是将具有类似工作流程、特征和结果的活动放在一起。因此，当具有不同工作流程、特性或结果的活动定义到同一个步骤中，并同时进行管理时，冲突就可能会发生。
这种冲突在CD项目的移交准备中得到清楚的体现。在2015年8月11日第一次移交委员会会议召开前，项目公司向成都市政府提交了初步的移交方案，CD项目的移交准备工作在一开始是进展顺利的。然而，出人意料的是，之后双方花了很长时间也没有就移交方案的细节安排达成一致。双方的僵持一直持续到最终恢复性大修的预定开始时间，对移交安排的讨论始终没有取得实质性进展。考虑到自身利益，项目公司决定单方面启动原本必须在移交安排出台之后开展的大修工作，同时，项目公司继续与成都市政府就移交方案进行谈判。在此情况下，成都市政府只能在与项目公司的谈判中做出妥协，因为前者无法同时兼顾冗长的谈判过程与必要的大修监督过程。这种程序颠倒所带来的混乱进一步破坏了谈判的效率，同时也使大修过程面临监督不力的风险。
（2）争议不断的大修计划制订过程。
诸多PPP项目的一个重要特点是生产过程依赖大量的设施和设备。这个特点意味着，对于这些PPP项目，大修清单涉及的设施和设备也比较多。而由于中国还没有受业界普遍认可的PPP项目大修指南或经验，大修计划的制订不得不经历一个漫长且争议不断的谈判过程。也就是说，大修清单包含的内容越多，出现的争议也就越多。
在CD项目中，大修计划涉及的设施、设备等超过180项，想要迅速就大修的细节达成共识是很难的。此外，特许经营协议中涉及最终恢复性大修工作的条款也无法提供有效帮助，反而带来了更多的争议。例如，协议中要求最终恢复性大修应包括“检查和修理、裂缝检测、测试和更换磨损和有缺陷的零件”。但是，合同中并没有说明什么条件下零件是需要修理还是需要更换。因此，对于定义不明确的条款，项目公司和成都市政府都是从有利于自身的角度来理解，导致了争议发生。即使就某一零件是该维修还是更换达成了协议，新的争议也会随之产生，比如“新零件该用国产品牌还是进口品牌”。更重要的是，目前中国关于PPP管理的制度环境还不成熟，比如在CD项目的移交中连基本的议事规则也迟迟未明确，以及大修技术标准缺失等，也导致制订移交计划过程中争议的产生。
（3）项目接收人确定不及时。
对于移交后的PPP项目，虽然名义上将由政府负责，但按照中国的法律，政府既无法也不能直接运营该项目。因此，当移交过程完成后，项目将由通过一定的方式（比如指定或招标）确定的项目接收人来承担移交后的运营管理责任。在这种情况下，项目接收人应该是项目移交阶段的密切参与者。然而，它的重要作用在As-is模型中并没有得到体现。
在CD项目中，对项目接收人的疏忽直接影响了项目的移交进度。CD项目的指定接收人是成都市内的一家大型水务公司——XR集团。但它的名字直到2017年2月4日才出现在移交委员会的会议记录中，此时距项目移交阶段开始已经过去了18个月。项目接收人的确定不及时导致了许多弊端。首先，由于缺乏项目接收人应具备的专业知识，成都市政府在理解和讨论移交计划中的技术问题时存在一定难度，导致与项目公司的沟通非常低效。其次，没有项目接收人的直接参与，很多关于移交安排的细节根本无法确定。因此，由于项目接收人的确定不及时，CD项目移交管理的整体效率大大降低。
（4）对人员安排重视不够。
在移交工作进行期间，项目公司员工必须对自身去留做出决定。做出这个决定并不容易，需要对未来职业发展和生活做出全盘考虑，而在移交期间，这两个方面往往又是不确定的。这种不确定来自两个方面。一方面，对于已经在项目工作多年，并在项目所在地建立了家庭且适应了当地生活方式的员工，做出离开的决定是很难的；另一方面，如果选择留下，则需要面对政府通常不会承诺接收任何一线员工的不确定性。
在人员安置方面，CD项目是一个很特殊的例子。原项目公司所有一线员工都选择留在工厂，而成都市政府也接受了他们的意愿。因此，在CD项目的移交中，没有出现有关人员安置和新工作人员培训的问题。但是，正如一些受访者所提到的，这个完美的结果主要取决于项目本身的良好条件以及成都市政府强大的承受能力。对于那些不能满足以上两个条件的PPP项目，处理人员的安置问题就可能变得非常敏感和复杂。受访者还表示，如果没有适当的解决办法，过渡时期的项目运营也可能因为人员安置问题面临运营风险。然而，中国目前的PPP项目移交管理制度对这一关键因素还缺乏足够的重视。
（5）评估PPP项目生命周期绩效的不现实性。
绩效评估是PPP项目合同管理的重要任务之一。然而，现有的绩效评估方法大多仍存有争议，即便是在PPP市场成熟的国家和地区。其主要原因在于PPP项目本身的复杂性。因此，想要在项目移交阶段结束之后的一小段时间内完成PPP项目生命周期性能的评估（A4步骤）显然是十分困难的，甚至可以说是不现实的。
CD项目的移交过程证明了上述不现实性。根据特许经营协议，CD项目的项目移交阶段涵盖特许经营期的最后三年，即2015年至2017年。2015年8月11日，经过15.5年的运作，CD项目的移交委员会如期成立，着手准备项目移交工作。在整个项目移交阶段，成都市政府和项目公司双方均积极参与各项工作。例如，资料显示，在第一次移交委员会会议后不到一周，成都市政府就派出技术专家进入水厂，对项目公司提出的大修计划进行验证。虽然成都市政府移交参与人工作十分投入，但他们也承认在如此有限的时间内想完成PPP绩效评估是不可能的。项目公司曾尝试聘请顾问对项目绩效进行评估，但由于难以找到胜任的咨询团队而放弃。Wen[127]也提到了评估PPP项目生命周期绩效的不切实际。他调查了中国另一个著名的PPP试点项目——来宾B电厂，得出的结论是，鉴于20年来政府和社会资本合作关系的起起落落，很难对该电厂的生命周期绩效做出客观准确的评估。
（6）移交过程因素质量偏低。
通过移交过程模型识别的移交过程因素可以看作潜在的关键成功因素（CSF），当这些因素被完全满足时，就可以保证过程的成功。换句话说，过程因素的质量直接关系到过程的成功。对于PPP项目的移交过程，As-is模型中一些过程因素的质量偏低，对移交的进程产生了不良影响，这在CD项目中也得到了清楚的反映。
通过对CD项目的18个移交过程因素的分析，可以发现部分过程因素出现了质量偏低的问题。例如，“合同制度”这一因素应该更具有指导意义。如前所述，CD项目的特许经营协议对移交安排的描述相当粗略，这引起了项目公司和成都市政府之间层出不穷的争议。另一个需提高质量的因素是由三名政府方代表和三名社会资本方代表组成的移交委员会。具体来讲，三名政府方代表均来自成都市政府的行政管理部门。实践证明，行政人员缺少必需的专业知识来应对需要大量水务PPP专业知识的问题。因素“移交经验”的低质量并不令人意外，因为到目前为止，全世界范围内也很少有PPP项目达到了项目移交阶段。此外，由过程因素质量不高所带来的挑战，有可能会对那些开发和维护不如CD项目的水务PPP项目造成更严重的影响。
基于以上分析可以得出的结论：在案例研究中观察到的PPP项目移交管理的不足并不是由一些罕见的、独特的问题引起的。相反，这些不足是与PPP管理体制不成熟、流程设计不合理等共性缺陷密切相关的，很可能蔓延到其他任何PPP项目的项目移交阶段。因此，为了更好地进行移交管理，大多PPP项目都可能面临的这些共同的挑战应该得到及时的应对。
6.2.4.2 To-be模型：GTPM
与As-is模型相比，GTPM总共包括5个步骤和23个过程因素（图6-5）。表6-6总结了模型升级相关的步骤和过程因素，详细讨论如下。
图6-5 移交（A0）：To-be模型
表6-6 模型升级相关的步骤和过程因素
续表6-6
（1）重新定义原A1步骤。
在GTPM中，原来的的A1步骤被拆分为两个步骤：移交准备（A1）和资产大修（A2）。这一改变的目的是将移交的准备工作同项目资产的大修分开，以便这两个过程的边界能够更加清晰，开展更加有序。这一改变还可以提醒移交管理的实践者，项目移交阶段的首要任务是为移交过程制订一个全面、可行的计划。为此，双方应充分利用各自的资源和智慧，有效率地就有关安排达成共识。当移交安排与相关细节确定后，项目公司则可进行后续大修工作，此时政府机构的工作重点转变为大修监督。由于移交的计划制订过程（A1）和计划的实施过程（A2）划分清晰，从业者可以充分认识到自身责任动态变化和每一步的工作重点，对投入项目移交阶段的有限资源和精力进行合理配置。
（2）分解新A1步骤。
鉴于此案例暴露出的这一步骤存在的不足，有必要建立一个细节层次更加丰富的路径图来说明移交准备过程。如图6-6所示，本研究通过将新A1步骤分解到第三层（A1层）来实现这一需求。这一层包含三个子步骤（A11、A12和A13），以及若干子因素。这些子步骤始于政府对项目移交阶段和移交后运营的提前规划。由于政府在PPP项目移交方面经验不足，需要更多时间来决定适当的项目接收人和接收条件，这是后续活动的关键因素，因此政府在正式的项目移交阶段开始之前，必须推进相关工作。同时，项目公司应完成资产大修初步计划、人员安排计划和移交清单的编制。在对各自职责和需求有明确认识后，双方可聚在一起，就移交细节开展有效讨论，以验证移交安排和接收标准的合理性。
此外，在实践中，鉴于大多数中国的水务PPP项目合同都以CD项目合同为基础，这些项目的特许经营协议对项目移交阶段的模糊定义所引起的问题将较为普遍。因此，双方还应认识到，可能会根据反馈因素（图6-10中的“移交安排修改信息”）不断对移交安排做出修正。在这种情况下，政府和社会资本双方提升各自需求的合理性可有助于双方缩短谈判时间。此外，事先制定可行的议事规则也可缩短谈判时间，尤其是在中国的PPP制度仍处于发展中的情况下。
图6-6 移交准备（A1）：To-be模型
（3）重命名新A4步骤。
在As-is模型中，A3步骤（资产交割）在GTPM中被重新命名为A4步骤（项目交割）。这一变化旨在强调移交不仅涉及项目资产，而且还需要充分注意处理其他问题，比如与一线员工安排相关的问题。对于此问题，项目公司应事先进行深入沟通，以了解员工的真实想法。而且在制定移交安排时应充分考虑到员工的合理要求。政府还应提早参与对员工的调查，借此对员工进行必要的评估并相应做出适当的决定。如果移交造成员工离职，确保告知其后续安排，同时对空缺职位进行招聘并及时对新员工进行必要培训。
（4）顺延原A4步骤。
将这一步骤置于项目移交阶段之后，并不是认为评估PPP项目生命周期绩效不重要。这只是因为项目移交阶段时间太短，不能系统地进行复杂的评估。此外，目前仍然没有既可靠又实用的办法来评估中国PPP项目的绩效，因为在目前的发展阶段，应用PPP项目生命周期绩效评估方法的环境并不成熟（中国的PPP项目发展还处于初级阶段，PPP项目数据保存不善，以及特殊的政治经济制度等）。如果没有可靠的方法，评估结果的可靠性就得不到保证。因此，为保证PPP项目生命周期绩效评估具有参考价值，本研究建议政府在移交后，在慎重选择方法和确保全面收集数据的前提下，系统地安排时间和团队来开展这一工作。
（5）制定A5步骤。
移交收尾工作非常重要，因为PPP项目的移交不是项目的结束，而是两种项目运营方式之间的一种过渡。最好的情况是这种过渡顺利进行，不会造成中断提供产品或服务。为实现这一目标，需要彻底完成所有移交收尾工作，例如与继任运营商建立新的合同伙伴关系，所有相关事项（如项目资产、人员、作业指导书、承包商担保、技术、专业知识等）落实到位。通过这一步骤，涉及项目移交后运营的若干关键利益相关者（如在As-is模型中未予说明的项目接收人、投资人和继任运营商）在GTPM中都得到了强调。
（6）提高过程因素的质量。
本章最终在GTPM中确定了共计23个移交过程因素。案例分析表明，能否移交成功与这些过程因素的质量密切相关。这里需要注意的是，CD项目是根据国家BOT计划开发的，而且在工程质量和后期运营维护方面表现出色[118]。然而，由于项目移交阶段某些因素质量偏低，CD项目的移交也遇到了一些困难。对于中国当前其他大多数PPP项目而言，由于过去政府的监管体系比较薄弱，其运营状况几乎不为公众所知，因此，这些项目未来的移交工作很可能会遇到低质量因素带来的类似挑战。在这种情况下，GTPM通过揭示为进行更好的移交需要关注哪些因素并提前采取相应措施以保持这些因素的良好质量，为PPP项目顺利移交做出贡献。