1.1.2　PPP的发展

PPP的起源难以考证，众说纷纭，或称来自土耳其，或称起源于英国，甚至说其雏形可以追溯到维多利亚（工业革命）时代或者古罗马时代。无论如何，PPP被广泛应用于全球基础设施项目的开发中，并体现出其在项目融资方面的强有效性[1]。PPP之所以能够受到持续欢迎，除了能够帮助政府吸引社会资本投资，其还有许多其他方面的优势，比如能够增加公共服务或产品的有效性和效率、减少行政系统的官僚作风影响、保护现有的和未来的纳税人利益等[2]。简而言之，相对于传统的公共采购，PPP能够实现“全寿命周期的成本和质量的最佳组合”[3]，即实现项目的物有所值（VFM）[4]。

在实践中，PPP的类型多种多样。要区分这些类型，世界银行建议考虑三个主要方面：①所涉及的资产，即新建项目（Greenfield Projects）与改建项目（Brownfield Projects）；②私人部门的功能，一般包括设计、建设、融资、运营和维护等；③支付机制，即使用者付费、政府付费或其组合等。通过以不同的方式组合这三个方面，可以设计出不同的PPP项目合同类型，以适应项目的特点以及项目所在地区的独特要求。常见的PPP类型包括Build Operate Transfer（BOT）、Build Transfer Operation（BTO）、Design Build Finance Operation（DBFO）、Transfer Operation Transfer（TOT）、Rehabilitation Operate Transfer（ROT）、Lease or Affermage、O&M等，其中BOT、BTO、DBFO等在新的基础设施项目开发中得到了广泛应用。然而，需要强调的是，并不存在绝对的最佳PPP类型，因为如何构建PPP取决于国家、部门和项目的独特条件[5]。

大量研究表明，PPP已经成为全球公共事业最重要的趋势[6]。英国早在1992年就启动了“Private Finance Initiative（PFI）”计划，并于2012年将其升级为“Private Finance 2（PF2）”。截至2016年3月31日，通过这两项计划开发的PPP项目已达到716个，资本价值近600亿英镑[7]。同样，在澳大利亚，仅维多利亚州在过去的20年里就已经建立了涉及道路、医院、学校、监狱和水务行业的29个PPP项目，累计投资超过156亿美元[8]。然而，PPP更大的运用市场并不在发达国家。根据世界银行的数据，139个中低收入国家的基础设施PPP项目数总计5800个，总投资达到14298.69亿美元（统计时间为1990年1月至2017年7月）[9]。但是，在这些发展中国家和欠发达地区，仍有数十亿人无法获得清洁的水、充足的电力和耐风雨的道路。为解决这些重要问题，一些多边开发银行、私人投资者和政府部门通力合作，于2014年共同成立了Global Infrastructure Facility（GIF）组织。该组织旨在成为一个开放的平台，为复杂的国际基础设施PPP项目提供综合资源。因此，鉴于世界范围内对基础设施的迫切的、巨大的需求，在国际社会的共同努力下，PPP项目数量无疑还将随时间推移不断增加。

PPP在中国的发展也有一定的历史。早在20世纪80年代，我国开始探索采用BOT（通常认为这是PPP的一种形式）。1994年分税制改革后，我国对诸多行业进行了BOT试点，包括电力、自来水、污水、燃气、桥梁等。1998年，金融危机的发生使我国的PPP项目受到一定影响，出现了短暂性的低谷。2003年，党的十六届三中全会提出：“让民营资本进入公共领域。”此后，政府出台了一系列的政策措施支持这一模式的发展，我国的PPP发展又迎来了新的高潮。2008年年底我国推出了四万亿刺激计划，银行开始无条件提供贷款，PPP受到了严重的冲击，但该计划无法持续性地解决问题，政府又重新开始重视社会资本投资。2013年11月，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与基础设施投资和运营。2014年以来，随着各个部门PPP相关政策的密集颁布，PPP迎来了新一轮热潮。无论从投资规模还是数量来看，都取得了显著的成效。