6.1.3 PPP项目中的交易成本经济学（TCE）观点
交易存在于任何不同经济实体之间发生某种商品或服务转移的活动中。在这种背景下，PPP模式无疑是一种交易。考虑其具有周期长、利益相关者众多、不确定性突出等特点，PPP模式可视作一种复杂的交易。实际上，要使这一交易成功需要付出很大的代价。Dudkin和Valila调查了英国PPP项目采购阶段交易成本与六个变量（国家、行业、项目规模、采购过程的长度、投标者数量和合同年限）之间的关系，发现平均交易成本竟然占到项目总资本价值的10%。值得注意的是，这个惊人的数字还不包括用于采购执行、监测和漫长的项目运营阶段中可能出现的重新谈判的费用。因此，可以预见开发和管理PPP项目的总交易成本不会是一个可忽略的金额。
虽然学界普遍认同PPP项目中的交易成本问题（TCE问题）与PPP的复杂性有关这一观点，但导致这一问题的基本机制尚不清楚。本章借助TCE观点，建立了TCE问题的形成机制（图6-2）。在更详细地讨论这一机制之前，为了便于理解，本章将先介绍有关TCE的两个基本假设和两个维度。
图6-2 PPP项目中TCE问题的形成机制
两个基本假设为有限理性（Bounded Rationality）和机会主义（Opportunism）。
有限理性：受限于人的自然属性，人的理性是有限的。受制于有限理性，不可能设计出将所有相关情况都考虑到的完美合同。因此，不完全契约是所有交易能够得到的最佳成果。
机会主义：单纯追求自我利益的经纪人倾向于利用契约的不完全性，采取欺骗性的手段实现利润最大化。这种倾向很难被事先发现。
理解TCE的两个维度包括资产专用性（Asset Specificity）和不确定性（Uncertainty）[112，113]。
资产专用性：投入一个特定交易的资产可以自由转向其他用途的程度。它主要包括三种特性，即场地专用性、物质资产专用性和人力资产专用性。
不确定性：无法预料的、有关外部环境和交易伙伴行为的变化。因此，不确定性包含环境不确定性和行为不确定性。
根据Rindfleisch和Heide的理论，PPP项目在开发过程中会遇到三大TCE问题，即安全性问题、适应性问题、绩效评估问题。如图6-2所示，这些问题是由前述两个假设和两个维度的结合而产生的，从而最终导致PPP项目的交易成本过高。下面将对PPP项目中的前两个TCE问题进行详细的讨论。本章节针对风险管理主题，不对绩效评估进行研究，因此不对绩效评估问题展开讨论。
安全性问题源于项目资产专用性和机会主义。为了PPP项目的成功，参与各方必须投入足够多的优质资源，如时间、金钱、工具、精力、智力和工作场所等。在漫长的合同期内，除了要完成项目采购的前期资产投入，政府和社会资本为履行合同义务（例如项目监督和制造产品或提供服务）还必须进行持续投资，这就导致PPP项目在生命周期内具有很高的资产专用性。显然，合同双方都担心对方以不当的方式使用其所投入的资产。然而，机会主义的存在却使这种担心成为可能，从而大大增加了用于避免机会主义风险破坏资产安全性而采取的必要措施方面的费用。此外，由于PPP项目漫长且复杂，伴随着各种困难和陷阱，项目资产不仅存在被滥用的安全性风险，还可能受到不可抗力、政策变化、经济形势等许多其他因素的影响。因此，对于PPP项目交易而言，有必要从更广泛的角度去理解安全性问题，即有必要对导致PPP项目安全性问题的各类风险因素进行全面探讨。
适应性问题源于环境的不确定性和有限理性。如前所述，由于有限理性的存在，PPP项目合同注定是不完全的。在PPP项目生命周期中，特许经营协议签署时无法预料的外界环境变化也将不可避免地发生。当外界环境发生变化时，合同双方可能对如何执行多年前签署的不完全合同持有不同的理解，从而导致纠纷产生，甚至可能出现需要进行重新谈判的情况。因此，当外界环境发生变化时，PPP项目合同的适应性成为一个问题，而这个问题可能会导致纠纷或重新谈判，进而产生额外的交易成本。
在各类基础设施PPP项目中，水务项目（含供水和污水处理两类）所占的比例相当大。根据世界银行数据，截至2017年7月，发展中国家和欠发达国家的水务PPP项目的数量已达958个[114]。截至2021年1月，根据政府和社会资本合作中心的数据，中国项目管理库中水利建设项目的数量已达433个。通常情况下，PPP项目数量越多，意味着在合同期限结束时需要移交的项目也越多，在项目移交阶段可能遇到的挑战也就越多，相应地，应对这些挑战所需耗费的成本可能也会越高。作为采用PPP项目较多的行业，水务行业的PPP项目移交问题无疑需要给予足够的重视，水务行业的项目移交方案也具有代表性，因此本章选用的案例来自水务行业。