5.3.4 风险回流影响案例分析
因项目具体情况不同，风险回流对项目造成的影响也各不相同。为更直观地关注风险回流给政府带来的影响，本节拟以L市古城综合治理PPP建设项目为例进行分析，以说明风险回流对项目及合同主体产生的相关影响。
5.3.4.1 项目背景
L市PPP建设项目是其“十三五”重点规划项目，包括生态湿地、污水处理厂、雨污分流及综合管廊工程等的建设运营，项目投资额约27亿元，项目实施机构为L市住建局，项目合作期约为23年，为国家级示范项目。2017年9月，该项目与以Z公司（央企）为牵头人的联合体签订合同，但因各种原因项目迟迟未推进，2018年10月，L市政府宣布终止合同。2018年12月，L市政府就该项目再次发起招标程序，2019年2月以SZ资本管理有限公司为牵头人的联合体中标。
5.3.4.2 项目推进进程
2016年6月29日，该项目物有所值评价报告和财政承受能力评估报告通过L市财政局审批；2016年7月实施方案通过L市政府审批；2016年9月因该项目的前期识别准备工作扎实，被评为国家级示范项目。该项目涉及部分征地拆迁工作，政府前期协调推进速度较慢，征地拆迁遗留问题较多，期间有较多潜在投资人问询该项目进展，表示投资兴趣，项目前期推进速度缓慢。
国家对于第三批示范项目有落地要求，2017年9月前必须走完采购程序，否则将会做退库处理。为满足示范项目落地要求，2017年9月，L市住建局紧急启动招标程序，确定以Z公司为牵头人的联合体中标，并签署了PPP项目合同。合同约定合同签署生效后3个月内应成立项目公司。
自2017年9月签署PPP项目合同后，截至2018年9月，该项目未曾开工建设，L市政府在公开其1月至8月投资动态时解释该项目仍处于拆迁状态。经访谈，L市住建局与Z公司曾就项目问题展开多次会谈，但协商无果，有以下两大问题：
（1）社会资本投机主义导致融资风险回流。
项目开工前，Z公司拟引入金融机构共同组建项目公司，且作为控股股东，而金融机构并不是此前的中标联合体成员。Z公司的这一举措让政府为难，因为按照当前招投标法律，社会资本中标后以融资为目的引进金融机构，一方面规避了招标程序，容易引入资质不佳的社会资本，另一方面则是若金融机构作为控股社会资本，项目较大概率会被认定为明股实债，这是不符合现行操作规范的。Z公司提出当前央企的业务风险管控严格，集团对于股权投资有指标限制，这一度导致项目公司组建陷入僵局。最终，以政府妥协告终，政府出函同意引入财务投资人组建项目公司，但同时融资责任对于原中标社会资本的约束力下降，融资风险部分回流给政府。
（2）初始分配超出社会资本承担上限导致融资风险回流。
政府出函同意引入财务投资人后，项目依然未能顺利完成融资。经了解，项目因征拆费用占投资额比重较高，且L市为县级市，对资本的吸引力较差，融资非常不顺利。项目在招投标及合同谈判期间未合理评估该项目的融资风险，拟定全部由社会资本承担，政府承诺的项目回报水平无法满足社会资本承担此风险的成本要求，更缺少相关激励条款来激励社会资本管理此风险。
5.3.4.3 项目影响
2018年9月，L市统计局发布经济运行情况，分析显示，L市该PPP项目依然处于征地拆迁状态，还未正式开工，影响了地方政府年度投资任务。上级政府要求住建局进行整改。2018年10月31日，L市政府发出终止合同通知，指出社会资本违约，导致涉及重大民生及环保的治理项目迟迟未实施，也带来了严重不良后果和影响。
2018年12月，该项目重新启动招标程序，2019年2月项目中标人确定，通过比较两次中标结果边界条件，政府给予的项目回报明显提升，对比结果见表5-4。
表5-4 项目中标条件对比
经核查财政部PPP信息平台的信息公开结果，按照第一次中标条件项目物有所值指数为4%，根据第二次中标条件进行计算，项目物有所值指数为2%，物有所值指数下降。