3.3.2　移交风险

PPP项目的特许经营期结束后，每个项目或多或少都需要开展移交工作[84]。由于PPP项目的特许经营期长，动辄可达几十年之久，目前很少有项目已完成全部工作进入特许经营权由社会资本回到政府的项目移交阶段。在中国，这种情况正在改变，因为越来越多的PPP项目，尤其是水务PPP项目，正在接近项目移交阶段。但关于这个阶段的知识仍然十分有限，这导致在实践中项目移交过程总是充满各种问题，这些问题也亟待被识别并且需要提出解决方案。由于PPP项目中的交易成本问题（TCE问题）与PPP的复杂性有关，根据交易成本经济学（TCE）理论，有学者认为PPP项目的移交过程可被归纳为两个TCE问题，即安全性问题和适应性问题。

PPP项目的第一个挑战来自安全性问题。对于PPP项目，政府和社会资本双方向项目中投入的大量资产已经被整合、转化到各类具体的项目资产中，因此当资产存在被各类风险破坏的可能性时，就产生了PPP项目的安全性问题。例如，当项目进入移交阶段，社会资本往往会抓住最后的机会为项目获利，也就可能出现对设施、设备或结构使用不当（如过度使用并且疏于维护）的情况，从而导致项目的剩余价值降低。类似地，由于政府对项目的控制和监督能力不足，其他风险也可能出现，从而导致安全性问题。如果这些问题等项目移交完成后才被发现，政府以及其所代表的公众利益必将受到损害[87]。

在项目移交阶段，适应性问题也可能由不确定性和有限理性引起。在有限理性限制下，不可能存在完美的PPP项目合同，随着时间的推移，合同可能无法适应环境不确定性带来的变化。特别是在项目移交阶段，项目环境的变化已经累积到最大限度，先前的移交安排在实际环境中极有可能变得无法适用。而且，由于业界目前缺乏具有普遍指导意义的移交操作指南，这将使得项目移交阶段极有可能成为一个高成本的、耗时的过程[88]。因此，要在较短的时间内有效地完成各项移交任务，就必须认真解决合同适应性带来的问题。

综上，由于上述问题的存在，业界迫切需要对项目移交阶段进行全面的理解和科学的安排，以防止可能的危害随着项目的移交而转移至政府。

在实际操作中，由于仍然缺乏必要的知识和经验[89]，目前大多数PPP从业者并不能有效地处理项目移交过程中遇到的各类问题。同时，学术文献也几乎不能提供有效的帮助，因为尽管已有大量学术文章研究了不同的PPP阶段，但对项目移交阶段的研究依然十分稀少。随着越来越多的PPP项目慢慢接近项目移交阶段，许多政府和行业机构也逐渐认识到项目移交阶段的重要性。例如，中国财政部在其官方PPP指南中明确规定：“合同中应明确规定移交形式、补偿方式、移交项目、移交标准等。”一些广泛使用的PPP参考指南也尝试为移交管理提供一些有益的建议。但是这些建议往往过于宽泛和理论化，无法指导具体某一区域的移交实践。此外，项目移交阶段的问题不仅可能会使移交过程波折不断、代价高昂[88]，而且其负面影响还可能进一步遗留至项目移交后的运行中，从而影响公共产品或服务的正常提供。本书将在接下来的第6章对上述问题展开详细的阐释。