4.2.2 PPP项目风险分配比较及原型
本节在RBS模式指导下，根据RBS运用流程，首先进行材料收集，以5个已有的典型实施方案为蓝本，然后从中识别出主要风险因素，得到8类风险类别，最后整理并总结这5个实施方案中的风险类别，依据WBS下的项目阶段分割，得到最终的RBS，如图4-1所示。目标层是风险，准则层分别是前期工作风险、融资风险、设计风险、建设风险、运维风险、移交风险、法律和政策风险、不可抗力风险，指标层根据各个方案下的风险类别及其主要风险进行整合，总共分为8类68个风险因素。
图4-1 五种实施方案下的RBS图
根据文献回顾和方案整合，表4-1展示了主要风险因素要义。
表4-1 PPP项目风险因素清单
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依据4.2.1节中的风险分配原则以及实施方案中已有的风险分配策略，分析同一风险在不同咨询公司方案中应当如何在政府和社会资本间进行分担，得出前期工作风险、法律和政策变化风险主要由政府承担，融资风险、设计风险、建设风险、运维风险、移交风险主要由社会资本承担，不可抗力风险由双方共担。具体风险分配见表4-2。
表4-2 五种实施方案下风险分配偏好的比较分析
续表4-2
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根据上述风险分配原则以及各实施方案的汇总，建议项目设计、建造、财务、运维等商业风险由社会资本承担，项目本级政府权限内的法律政策、最低需求等风险由政府承担，不可抗力风险、超出地方政府权限的法律政策风险等由政府和社会资本合力共担，部分由于政府或者社会资本单方面原因而产生的风险由责任方承担。
4.2.2.1 工程前期工作风险
在项目前期工作中，即在项目公司正式成立之前，主要由政府负责项目前期的规划、审批、协调等工作。工程前期工作风险主要包括宏观层面的规划调整风险，关于项目自身的报审风险、配套安排风险，以及双方合资建立项目公司的风险。前期工作准备稳妥与否将会直接决定项目能否顺利进行。
4.2.2.2 融资风险
政府和社会资本分别负责各自的资本金筹措，资本金以外的债务融资由项目公司负责筹措。如果项目公司不能顺利筹措，则由社会资本提供必要的支持，以确保项目公司的融资及时到位。政府不承担项目融资担保责任。
值得注意的是，利率变动和通货膨胀风险在不同的实施方案中有着不同的分担偏好，或是共担，或是社会资本承担，这需要根据项目的具体特征进行分担规划。
4.2.2.3 设计风险
项目由社会资本选择设计单位负责设计工作，其设计文件经批准后执行。本着责任方负责的原则，项目施工建设中政府提出的设计优化及工程变更，由政府承担工程变更风险，并就该变更导致的成本费用增加给予社会资本相应的补偿；由社会资本提出的设计优化和工程变更，社会资本应就项目设计优化内容报政府审批通过，同时社会资本应加强施工建设过程中设计优化及工程变更管理，并对项目优化设计中出现的任何缺陷负全部责任。
值得注意的是，针对政府要求的设计更改带来的风险，虽然多数实施方案将其归为政府负责，但也有将其判为风险共担的，这需要根据项目的具体特征进行分担规划。
4.2.2.4 建设风险
建设期是工程项目可识别出较多风险因素的阶段。笔者总共得出20个建设风险因素，风险主要由社会资本承担。在风险分配中，除了在土地征拆补偿支付中有差异，各实施方案的风险承担方分配基本一致，说明关于建设风险的分配，典型的风险分配方案基本已经达成一致意见，其分配意见可供其他项目准备时参考。
4.2.2.5 运维风险
项目进入运营期之后，风险在政府各单位与项目公司之间分配。运维的关注点主要集中在运营质量和绩效考核这两大方面，更多的是由社会资本接管，因此在此阶段遇到的风险，多是由社会资本承担。但不排除特殊事项，在运维风险分配中依旧本着责任方在谁就由谁承担的原则。同建设风险一样，这五大实施方案在运维风险分配中意见基本一致，可供其他项目准备时参考。
4.2.2.6 移交风险
项目在移交期间，项目移交不达标风险、移交设备状况不佳风险以及移交期间持续安全服务保障风险由社会资本承担，退出风险根据责任方归责进行分担。由于PPP模式在我国兴起的时间较短，现进入移交阶段的项目较少，多是以学术理论和少量案例为基础，分析识别出移交风险并根据风险责任方进行分配。
4.2.2.7 法律和政策变化风险
法律和政策的变更可能造成项目成本增加，严重的可能造成项目失败或被迫中断等，也可能因政策鼓励为项目带来相关补贴或降息，节省项目成本支出。此外，我国PPP实践时间还不长，现有PPP立法层级较低、效力差，在实践中不断出现新的问题，预期会对PPP项目产生较大影响。
通常源于本级政府的政策变化风险由政府承担，源于本级政府以上的法律和政策变化风险，部分特殊事件需要根据实际情况由各方共担，比如土地获取风险有人认为由政府承担，也有人认为需要双方共担。
4.2.2.8 不可抗力风险
不可抗力风险根据实际情况由各方共担。在工程项目运行期间，因此类风险无法预见且不可控制，本书提供的典型实施方案中均采取政府和社会资本共担的模式。