6.3.2 编制移交风险清单
学术界很少关注PPP项目移交阶段。这种情况给识别项目移交阶段可能出现的风险造成了困难，因为尚没有文献定义过这类风险。为解决这一问题，本节将识别移交风险的过程分为两个步骤。
一是全面回顾相关文献，总结一般意义上的PPP风险，并根据项目移交阶段的性质进行调整，定义出移交风险。出于两个原因，这一步骤是必要且有效的。首先，研究人员这些年来不断证明中国学者识别出的PPP风险的有效性。其次，项目移交阶段是整个项目生命周期的一部分，因此，可以合理地推论出，对项目生命周期有影响的风险自然也可能影响项目移交阶段。
二是将调整后的风险清单交给8位专家进行确认和修改。鉴于项目移交阶段的独特性，初始风险清单中可能忽略了一些特殊风险，或者需要删除一些不适当的风险。拥有丰富经验和渊博知识的专家可帮助解决这两个可能出现的问题，使风险清单最大限度地变得准确和完整。
6.3.2.1 基于文献回顾识别的风险
最终从文献中共计识别出14种风险为潜在的移交风险。在交给专家进行进一步调整之前，对这些风险进行了重新定义，以符合项目移交阶段的性质。一些明显不合适的风险被排除在了这份清单之外。例如，建设阶段的风险被认为对于中国PPP项目至关重要，但它们不适用于项目移交阶段，因为已进入项目移交阶段的PPP项目的建设工作显然在很久以前就已结束。表6-9列出了所有14种风险并进行了详细说明。
表6-9 基于文献回顾的潜在移交风险
续表6-9
注：改编 自Chan等，2015年；Chen，2009年；Cheung和Chan，2011年；Ke等，2010年；Shrestha等，2017年；Xu等，2011年；Yuan等，2015年[130]。
6.3.2.2 基于专家观点识别的风险
上述14种风险对中国PPP项目移交阶段可能造成影响这一推断是合理的，因为关注中国PPP应用的众多研究人员通过大量研究都证实了这些风险的影响。然而，进一步检查风险清单的完整性和准确性也是必要的，因为项目移交阶段的特殊性可能造成一些风险遗漏或不准确，而之前的文献在讨论这些风险时并未考虑阶段的特殊性。为此，本节对8位专家进行了定性访谈，以进一步完善移交风险清单。下文对访谈结果进行了详细的讨论。
总体而言，8位专家均确认，根据文献改编的所有14种风险，在项目移交阶段都可能出现，进而影响项目的顺利移交。因此，正如专家所建议的那样，在采取措施避免风险之前，有必要进一步开展调查，评估每种风险的显著性。除最初的14种风险，专家还提出了可能仅仅出现在项目移交阶段的另外5类风险（表6-10）。这些风险包括继任运营商风险、员工风险、技术风险、大修风险和移交后运营风险。下文将对这些风险进行详细讨论。
表6-10 基于专家观点识别的更多移交风险
（1）继任运营商风险。
这类风险涉及指定项目移交后的继任运营商，例如继任运营商确定不及时、继任运营商不能胜任以及继任运营商挑选过程出现争议等。如在“6.2.3.2 A0层”中所述，继任运营商是移交后运营项目的主体。在GTPM中，这一因素是项目移交阶段最后一步的产出，并进入项目移交后的新的生命周期。继任运营商在提供持续、高质量的公共产品或服务中肩负重要责任，这意味着继任运营商需要具备足够的技术和管理能力，否则无法保证稳定的产品供应。因此，应明智地、及时地确定PPP项目的继任运营商，但这对于一些政府来说似乎仍然具有挑战，特别是缺乏PPP管理所需的必要经验和专业知识的低级别地方政府。因此，对于相对欠发达地区的PPP项目来说，可能会出现继任运营商风险。
（2）员工风险。
这类风险与项目员工，特别是一线员工的安排有关。可能的风险事件包括员工恐慌、罢工和员工福利受到影响。根据中国财政部的说法，如何安置员工是一个灵活问题，取决于具体的项目情况，需要三方（政府、社会资本和员工自身）达成共识[119]。应在项目移交阶段早期就对员工安置问题进行规划。尽管如此，由于三方之间的利益冲突，就员工安置达成共识可能需要时间，这就为出现谣言、员工反对和罢工等不利事件提供了机会。但是，如果匆忙就员工安置问题做出决定，那么草率做出的决定也可能会损害一些员工的利益，并因此出现员工反对事件。所以，无论哪种原因，员工安置造成的风险都可能发生，并对项目移交过程和项目运营产生不利影响。
（3）技术风险。
这类风险与技术相关的数据或资料的移交有关，如作业指导书、专业知识和技术专利等。对于中国PPP项目的移交来说，这些技术相关事项非常重要，因为许多现有的PPP项目都是由拥有自主研发技术的国际公司建设和运营的（如CD项目）。利用社会资本的先进技术和技能是政府采用PPP模式的动机之一，这一论断对于大多数地方政府及其授权的市场主体来说也是成立的，因为其管理水务项目的经验和知识是相对缺乏的。换句话说，政府和社会资本之间的技术差距为双方的合作提供了机会。然而，在进入项目移交阶段时，这种技术差距也可能会成为一个问题，因为如果技术移交不彻底，项目就可能会遇到技术难题，影响项目后续的正常运营。
（4）大修风险。
社会资本在项目移交阶段的主要任务之一是在项目移交前彻底检修相关设施和设备。大修风险即与这项主要任务有关。在GTPM中，对资产进行大修是整个移交过程的第二个关键步骤。通常情况下，大多PPP项目的特许经营期持续数十年，其间整个项目资产实际处于社会资本控制之下。如前所述，由于存在绩效评估问题，政府很难了解项目资产的实际运营维护情况。因此，在接手之前，政府必须要求社会资本对这些项目资产进行彻底大修。尽管如此，关于如何有效进行大修的知识和经验仍然十分有限，这导致大修面临诸多潜在风险，例如大修争议、延迟和低效等。
（5）移交后运营风险。
这类风险与移交后项目的持续运营有关，例如资产性能低于预期、运营效率降低以及运营成本增加。从PPP项目生命周期的角度来看，移交后阶段可被视为项目移交阶段之后的一个新阶段。但在实践中，项目在移交日期之后仍然需要执行一些与移交有关的程序，以保证继任运营商顺利接手项目并稳定运营。换句话说，政府与社会资本之间的合作实际上在移交后延长了一段时间。这一时期通常至少包含特许经营协议中所谓的“缺陷责任期”。这一时期的问题在于，尽管合同条款对政府和社会资本各自的责任有所定义，但也不可能将移交后运营初期可能发生的所有情形包含在内。此外，“缺陷责任期”通常限制在12个月左右，但在移交后运营过程中风险的发生则没有这种时间限制。