泰·米勒的公共话语理论社会背景
（一）美国合法性危机
20世纪30到50年代是美国公共行政的空前繁荣时期，以伍德罗·威尔逊、马克斯·韦伯和古德诺为代表的传统治理模式发展至巅峰。然而步入20世纪60年代后，越南战争爆发，美国对战争的介入使美国军民陷入严重的恐慌之中。公众对于越战严重不满，各种反战运动如：校园反叛、街头抗议、非暴力反抗运动此起彼伏。到1968年，对越战的反战示威游行已遍及全国各地，全国范围内的反战运动达到顶峰。虽然1969年尼克松成为美国总统后，表示要推行战争越南化政策，让美国国防军逐步撤离越南，但越南战争仍未停止。至1973年1月，美国才与越南民主共和国在关于越南问题的《巴黎协定》上签字，宣告美国在越南军事行动的失败。越战是美国历史上持续时间最长的战争，5.6万余人丧生，30多万人受伤，战争耗资超过四千亿美元，战争使美国经济增长处于停顿状态，并于1969年末爆发了经济危机。越战进一步加剧了美国国内的种族问题、民权问题，使国家处于极度的分裂状态。由越战带来的社会动荡导致了美国严重的宪法危机，虽然诸如宪政主义、社群主义、公共服务改革、职业道德重建等各种替代性理论和行政改革争相涌现，但这一切似乎并未能完全遏制美国公共行政的合法性危机。而后白宫丑闻和尼克松总统的水门事件更严重毒化了美国的政治氛围，公众对政府的信任大大降低。1985年伊朗门事件爆发，加重了对美国宪政体质的冲击，美国公共行政陷入有史以来最严重的合法性危机。
（二）传统的公共行政理论的困境
1.传统公共行政及其主流改革
19世纪末，威尔逊的政治与行政的二分、泰勒的科学管理、及韦伯的科层制等曾架构了一套基于价值中立的行政学说，美国的传统的“环式民主”治理模式便建立在价值中立的基础之上。20世纪中后期以后（越战以后），价值中立的预设遭到了政治学、社会学、心理学的持续批判，学术界逐渐达成一个共识：作为组织的政府不可避免地要反映其所在社会的价值观，一种价值中立（或价值无涉）的组织理论是不存在的[3]。上述研究除了对价值中立的否定，还将环式民主的失败归因于竞选过程中次优选择的存在（由于竞选人素质的非完备性、替代性方案的不在场以及投票成本的影响）；选举后的承诺失效（由于压力集团的影响和利己主义的存在）；民主双向流动的失效和愚蠢的照章办事行为。主流的改革希望通过道德重建来校正环式民主的缺陷，但事实证明与其说环式民主这个理想是乌托邦境界，倒不如说它是一个梦魇：处于权威主义的指导下的道德从来没法反对其自身，而恰恰是对权威道德（他常常以法律的形式出现，代表了选举官员的意愿）的遵守限制了把持公共行政职位有识之士主观能动性的发挥，在环式民主的失效的情况下，“政治控制行政，却栽赃于行政”的情形时有发生。
至此，泰·米勒提出必须向传统公共行政及其主流改革告别，并对既有的两套替代方案——宪政主义和社群主义进行了总结和扬弃。
泰·米勒对传统公共行政理论的批判，最具典型的是宪政主义和社群主义。泰·米勒认为宪政主义太保守而社群主义太天真。宪政主义主张以宪法研究的方式规约公共行政，而这带着明显的精英主义倾向和回归传统的嫌疑，其缺陷具体表现在两方面：“参照物的消失”和“制度的实体化”。首先，宪政主义者的概念界定常常会因为参照物的不明确而陷入循环论证的漩涡中。泰·米勒举例说明：何谓政体价值？政体价值就是政府制度。何谓政府制度？政府制度就是由宪法批准通过的政治制度。此例背后的逻辑简言之即：证明此物存在的他物之合法性必须由此物提供。而“如果宪法的有效性不是由于具以此名的文件本身，而是由于一种创立，如果创立实施的契约本身是基于限制论证的原则，那么对于宪法的实质性东西如何才能放心地做出判断？”其次，宪政主义倾向于将制度实体化，制度在这里以宪法的形式成为凌驾于实际行为之上的“表面真理”。从这两层意义上说，宪政主义是怀旧而反动的。[4]
不同于对宪政主义的批判，泰·米勒肯定了社群主义对传统公共行政的改革决心，但他们认为社群主义所倡导的强势民主最终会消融在现代社会原子化个人的冷漠情怀中。社群主义从某种意义上说是前现代的哲学，可追溯到亚里士多德的思想。亚里士多德认为，所有城邦都是某种共同体，而所有共同体都是为了某种善而建立的。人是“共同体中的人”，人的一切行为都是为着他们所认为的善而展开[5]。然而，倡导语境的社群主义者恰恰偏离了当下的语境——“在发达的后工业资本主义无情地创造的大众社会中，它（社群主义）再也不是一个可行的和现实的选择”，它无法解决公民冷漠的问题。[6]泰·米勒对于社群主义的批判主要出于对集体行动困境的考虑，在他的逻辑中，现代化的进程产生了原子化的个人并最终导致共同体的消失，于是社群主义者对公共道德的过度期望，只会促使他们将公共行政与人类的发展放置于一个桃源式的幻想世界之中。但有人曾提出过不同的观点，社会的进步并不必然伴随着共同体的消失。帕特南通过对意大利南北地区的发展历史及现状进行了实证考察和比较得出截然相反的结论：意大利公民性最弱的地区恰恰是南方传统的农村，而公民性最强的地区远不是经典意义上的传统“社区”，它是当今世界最现代、最繁华、最富裕、技术上最先进的地区。公民共同体并不是一种祖型现象，“现代化决不意味着公民共同体的死亡”[7]。如果帕特南的调查结论具有普遍意义，则后现代主义者反对社群主义者的理由便需要重新评估。
泰·米勒认为，相比起分歧，基于宪法合法性的《黑堡宣言》、社群主义与话语理论之间保留着更多的一致性。主要表现在：三者都将参与的人作为“拥有自由意志的人”；都有着为了公共利益而从事公共行政的可能性；都是反实证主义的；都与作为行会保护主义的职业化类型保持距离。[8]
2.后现代处境下的公共行政理论困境
后现代主义作为一种文化氛围和社会思潮，孕育于20世纪50年代，于60、70年代逐渐成为流行于欧美地区并波及整个世界的一场激进的思想文化运动。后现代主义具有反叛和批判现代主义的鲜明倾向，它将批判的矛头直指自启蒙运动以来直到20世纪现代主义的思想文化成果，倡导与现代性理论、话语和价值观相决裂。后现代公共行政理论正是根植于这种后现代主义思潮中，它具有鲜明的否定性、不确定性、反正统性和多样性等特征，它对传统公共行政理论进行了全面的反思和批判。后现代公共行政理论的迅猛发展，加大了对传统治理模式合法性的冲击，令传统公共行政的理论假设和概念陷入全面的困顿。
随着通讯技术、传媒技术的发展和消费主义的发展，人类义无反顾地进入后现代处境中。一切“真正”的历史在“文本互涉”的架构之中让位于“虚构历史”，统摄性的文化逐渐被一连串非主导的、从属的、有异于主流的文化所替代[9]。泰·米勒分别描述了后现代主义的四个特征：符号成为自我指涉和副现象；亚文化群体间的语言游戏存在不可通约性；拟像与媒介奇观取代了政治辩论；符号政治学成为最关键所在，并为意义的获得而进行着不懈的斗争。一言以蔽之，后现代的现实被弱化并逐渐为由符号建构的“类现实”（或现实幻觉）所取代，后现代政治学是符号操纵的拟真政治学。在后现代的特征下，传统理论、宪政主义、社群主义的存在空间都受到了挤压。后现代性对正典的解除首先动摇了传统理论与宪政主义的根基，“从学术层面上说，在后现代状况中，任何想最终使自己成为正典这样的东西的企图（如建立一个机构或社会契约）都将受到攻击、解构和抛弃。”[10]“现实”存在于快速变化中，而传统主义和宪政主义却依然故我地将一种主导性的元叙事作为前提，在变动的社会中拒绝革新，最终会使其理论走向僵化。后现代状态同样使社群主义陷入了困境，主要表现在三个方面：超现实的支配性地位威胁着社群主义者的理想（构建超现实幻想的权力往往掌握在“官方”手中，群众在独白式信息传递的面前只能是被动接受的）；亚文化之间的不可通约性使得后现代的新部落群体无法达成挽救大众社会的普遍共识；在后现代离散性特征下，负责的社群主义公民变得极为缺乏。据此，泰·米勒推论，社群主义的理想已被后现代的病毒侵蚀，在连续化的超现实中再难获得立足之地。[11]