公共话语的形式
福克斯和米勒将公共行政领域内的对话分为三种类型，一是类似统治精英操纵的少数人的对话；二是多数人的对话，其目的是为了摆脱统治精英的操纵；最后一种类型是部分人的对话。福克斯和米勒依据真实话语的标准和对官僚制的独白性话语、无政府主义的表现主义话语和真正民主的真实话语这三种话语形式的比较分析，提出了部分人的对话是真正的、民主的、公共的真实话语。少数人的对话，多数人的对话被批判为不真实的话语，它们“或者是处于连续的一端的独白性的操纵，或者只是处于另一端的情感宣泄或无政府主义的杂音”[38]。他们在依照真实话语的四个标准对前两者进行了测度和否定之后推论：唯有一些人的对话才是真实的话语形式。“一些人的对话中的参与不是一时的讨论，而是持续了一段时间”，对话的持续性对促进“真诚”、“切合情境的意向性”、“自主参与”和“实质性贡献”都有着积极的意义。
（一）官僚制的独白性话语
福克斯和米勒认为，在传统公共行政官僚制的组织结构中形成的“话语独白式”是一个缺乏沟通的话语霸权体系。首先，福克斯和米勒描述了几个例子说明独白性的沟通。在公民参与的一些范例中，如：开展调查、由市民自主组建的小组、政策分析，这些组织或者部门试图提高公民在公共政策形成中的参与程度。一般来说，只要认真操作的反复调查就能够搜集对公共政策制定有益的数据，市民专门小组也可以提供更多的意见和建议进而改进公共政策。但是在这些例子中，是政府机构、研究员或者“推动者”在决定要讲什么问题、哪类问题有益、什么问题应排上议程，这说明这些方式并不能让公民真正介入政策话语。由于公民的诉求无法有效的表达，无论他们采取何种方式或者努力，他们虽然发表了话语但却无法确保其诉求能够被上级部门或者精英们接收。另外，政策分析也存在缺陷，它所代表的公民参与是不真实的，它扩大了市民直接参与到精英政策制定者的距离。在列举的这些方式中，米勒仍把原子化的和最大化的个人作为分析单位，他认为这些方式最终无法保证政策制定的精英们真实、负责的考虑公众的诉求，也无法保证精英们会为了实现公民诉求而进行的对抗性的努力。除此之外，还需要考虑到另外一种情况，那就是公民冷漠性问题。在公共能量场内，并不是每一个参与者都是出于自愿的。当政府通过调查、政策分析等等形式来提高民主时，独白话语的倾向反而更加严重，因为在精英制定议程的时候，独白性的话语问题就产生了。因此，这些例子都是初始话语的形式，福克斯和米勒通过话语正当性标准对其进行了深入分析。
首先，我们从诚实这一标准出发。所提及案例中并没有对参与者的诉求的诚实性进行评估。在社会科学方法论中，匿名通常被视为一种德行。问卷的设计者、问卷的回答者、解释资料的技术室常常保持匿名。但是，如果话语参与者是匿名参与的，那如何确定其真诚性呢？当其他人对匿名者的诉求提出质疑或者批判时，意图匿名参与的人很难站出来为自己的话语而战。在公共能量场内，政策目标的形成需要参与者的对抗性的互动和讨论，匿名参与使回应和讨论的动力消失，对政策的形成有消极的作用。在匿名的情况下，参与者的意向性因参与者自身的原因在讨论过程中消亡，随之消失的将是公共能量场。
其次，关于切合情境的意向性。福克斯和米勒试图证明个人的议程非常重要。如前所述，切合情境的意向性是针对某个具体情境讨论问题的能力。只有切合情境的意向性才能产生或者说形成公众利益，少数人的对话的话语独白性特征为利己主义者提供了可乘之机。自我夸大和隐蔽议程都体现了那些为了追求自身利益目标的参与者，希望通过手段控制使其他人忽略、不关心此项目。由于存在着现存重复性实践的合法化问题，市民专门小组提出的意见和建议，并不一定会被采纳实施，因为作为权威仲裁者的一些部门才具有合法性。市民与掌权者之间距离的疏远，使得公众切合情境的诉求不能得到解决。
再次，从自主参与的标准来看，话语是值得考量和怀疑，这一问题可以从强权和冷漠两个方面来考察。话语参与者很可能在其各自的领域受到束缚，这种强制可能会导致话语缺失真正的意义。除了强权的可能性，冷漠这一问题也需要被加以重视。参与到公共政策讨论之前需要花费大量的时间和精力提供缜密的判断，而这常常不被人们所重视。“在调查研究中，考虑不严谨的即席意见——甚至信笔涂鸦——和严肃的判断受到同样认真的对待。”[39]另一种情况就是参与者长期的冷漠逐渐导致自己的意愿被排除在讨论之外。这种情况在某种程度上，为关心的人和冷漠的人同时提供了同等的机会，从而导致：不关心问题的人的意见可能在调查问卷中被随机的夸大化，而真正的诉求或者意见可能被歪曲。福克斯和米勒认为为了避免冷漠者在政策话语讨论的过程中占据主导地位，具有自主参与意愿的人们应该享受优先权。
最后，从实质性的贡献角度出发。在公民参与中，能够给出实质性贡献的人是那些问题架构者，比如调查问卷的设计者或者对政策结果进行分析的人。然而，不存在完全中性或者客观的调查，因为在这些人员在设计调查问卷或解释结果的过程中，不可避免的会掺杂某些个人的主观或偏见。实际上，诸如讨论的目标、提供的技术、结果的公布仍是掌握在精英者手中的。更为危险的情况是，如果政治精英者持续的匿名参与，这种反复实践的结构化也会被加强。因此，福克斯和米勒运用话语真实性标准一一验证少数人的对话，结果表明少数人的对话不是真正的话语。
（二）表现主义的无政府状态
虽然公共能量场作为一个开放性的领域欢迎一切参与讨论的人，但当众多的对话进入到能量场后，我们不仅无法评估每个人的意图，而且由于缺乏规范和重复性的实践，很难就某一特定情境的目标达成一致的话语，那么这种对话就变成了完全无序、无目标的讨论。在福克斯和米勒看来，多数人的对话容易导致表现主义的无政府状态，对比少数人的对话过于结构化，多数人的对话则完全缺乏形式。如果用计算机网络这一事例来解释，可以发现在运转的计算机网络中，成千上万的布告板和服务器连接、存储着大量信息，从懒散的闲聊到严肃的科学和哲学思考。互联网提供了一个平台，它为所有处于同等地位的人提供保持联系的功能，而不是仅仅为政治精英而存在。在这个不受地域限制的虚拟社区中，人们根据彼此的文化、爱好、相互的魅力等走到一起，可以说这种多数人的对话意味着话语的初始形式。福克斯和米勒从正反两个角度分别讨论这种多数人的话语。一方面他们发现，长久的无约束的对话会发展成无中心的、小组的、专业化的、不可约通的话语，这会产生数不胜数的专业化群体和同等专业化的语言游戏。但这些数量庞大的、随机的闲谈，实际上缺乏特定情境的引导下，即没有意向性的对象，那么这些对话最终难以用来进行政策思考和有效的行动，从而阻止、破坏了公共意愿、诉求的形成。从另一方面来讲，互联网中的参与者所提供的信息会因“物以类聚”而形成一种亚群体，这些讨论和信息不但会被消极地接收，也很有可能被积极地解释和评论，进而使对话可以继续进行。
对于多数人的对话福克斯和米勒仍引用话语正当性的标准加以分析。首先是真诚。在不规范的多数人的对话中，就如互联网一样，如何判断参与讨论的人是否真诚的问题。少数人的对话中存在的问题是匿名，多数人的对话也存在相同的问题。因为无法判断其真诚性，所以也无法进行话语补偿。其次，从切合情境的意向性角度来说，在多数人的对话中，很难评估每个人的意图。极少数的人控制现象的“现实”，而大多数人则是从这些极少数人那里获取信息。在多数人的对话中，因为缺乏特定情境的语境，意愿很难形成或者说形成的是虚假的意愿。不难发现，在多数人的对话中，过分的自由让参与者可以随意地进入能量场，反而破坏了能量场的凝聚力。公共能量场不再能吸引其他意愿者参与到讨论之中，其可信度遭遇了危机。当切合情境的意向性消失，话语就不会产生实质性的贡献。
（三）真正民主的话语
根据福克斯和米勒的观点，与少数人的对话和多数人的对话相对比，部分人的对话最有可能称为真正民主的话语。福克斯和米勒通过列举一些事例来说明其可能性。在俄勒冈州，由一些对生物伦理学感兴趣的专家试图让生物伦理学的医疗决策计划得到公众的关注和讨论。海因斯通过看录音带、发放小册子、提供讨论的地点和组织小群体和镇公所的公议来影响官方通过此决策。在这一事例中，医疗决策的计划的努力并没有设置特定的政策立场，而是尽可能纯粹的建立在公众意愿之上，通过广泛的、持久的市民参与和讨论的程序进行。
另一个例子是福尔茨和黑兹利特对于一个由专家发起的关于废品回收的尝试。“地方官员和教育家网络、环境主义者、市民小组一起就废品回收问题和城市居民建立联系，包括公共行政人员、教育家、环境主义者和市民小组。”[40]他们讨论了环境管理工作的价值，倡导人们以足够的热情和持续的关注来激励和实施回收项目。
上述这些例子的共同点就是他们都有真实话语的要素，并且人们都针对特定的问题做出了切合情境的讨论。通过分析可知，因为部分人的对话具有包容性的特点，民众的关注对程序就具有了一定的监督作用。因为人们是自主参与的主体，因此产生了切合情境的真实的公共对话，形成了政策话语形式。尽管不能排除一些不理想的因素，但仍然可以发现部分人的对话在真诚性和切合情境的意向性方面与其它两种对话方式相比具有很大的优势。因此，想要实现政策话语的民主性，部分人的对话是最有可靠的方式。
福克斯和米勒研究了政策文献中描述的政策网络，认为一些人的对话在许多方面同政策网络的有类似之处。“政策网络是一套关系，在那些关系中，参与者把他们的行为指向一些集体的项目或者有目的的行动。这种关系具有规律性、理解性、信任性和价值共享性的特点。”[41]政策网络提供了解决纠纷的方法，并继续进行一些人的对话。因为公共能量场的存在，拥有不同知识、利益和经历的人会将注意力集中在一个有限的政策的可能中。在政策讨论的过程中，这种意向充满了可能性，目标、观点可能被改变或者产生新的行为能力。威廉森首先提出了网络形式，鲍威尔坚信网络形式是社会结构的第三种类型，它既不同于市场形式也不同于等级形式。格拉诺弗特提出，社会关系网络创造了一种信任，而这种信任在等级形式和市场形式中是缺失的。在政策网络中研究话语的优势在于一种总要的机制，特别是跨越组织边界的政策行为。当然，政策网络中的各种不同形式，有些具备作为真实话语的潜在性，有些是不具备的。非话语的政策网络包括合作主义和地方的社区。合作主义政策网络的主要特征就是通过协议、谈判性的相互理解形成的相互依赖。从传统环式模式的角度来看，不合法的党徒会试图侵犯公共领域。同时，存在着一种亚政府和政策网络都偏离的持续性，使人们关注的公共领域会转换到狭隘利益的领域，因为合作主义是建立在程序合约而非价值共通感的基础上。合作主义网络更倾向于固化的互动模式，因此具有很强的排他性。这种排他性限制了竞争性的诉求的发表，封闭网络内的参与者无法以话语的形式对受到挑战的诉求进行修补。因此，合作主义话语的真实性也是可疑的。另外，政策形式还受到一些其他的威胁，如：非正式性的网络威胁着参与者的协作，强健的亚文化对弱势的大文化的腐蚀，规则创新和社会压力的互动对现有网络的冲击，等等。