对现代公共行政的反思与批判
（一）对于环式民主的批判
福克斯和米勒首先对环式民主模式展开了批判，这是因为传统公共行政治理模式就是建立在环式民主的基础上的。19世纪末，威尔逊的政治行政二分法、泰勒的科学管理及马克斯·韦伯的科层制共同构架了一套基于价值中立的行政学说，美国传统的环式民主模式的核心理论就是价值中立。环式民主模式假设人民拥有权力，同时，政策的制定又满足了人们的意愿，而这个假设是建立在众多条件之上的。
然而，在真正的社会环境中，上文所诉的条件很难达成。首先，在现实中，许多人的诉求在很大程度上会被影响甚至操控，因此，他们的表达并不能代表其真正愿望。其次，候选人是否能够提出切实有效的政策是令人怀疑的。再次，大部分人不会真诚的去投票，例如，许多美国人并不关心政治，导致他们冷漠的参与、随意地投票。最后，备选政策方案的实施必然会受到相关利益集团的左右和影响，导致政策的执行受到阻碍。
通过分析可以发现，环式民主是不能够令人满意的，并且它的每一个连接点都不象理想中的那样有效。民主在政治-行政二分法中并不能有机地服务于它，“罗伯特·达尔和查尔斯·林德布罗姆将这一体系理解为多头政治而不是民主。”[22]在环式民主这一模式中，政策指令在从民众传递到选举官员的过程中受到重重阻碍，福克斯和米勒用“独白式的对话”形容这种对话机制，由此产生的公共政策，无法体现公民的真正诉求，而变成了政府和官僚精英们的政策偏好，政策指令也失去了原本存在的目的和理由，无法形成其原本的民主理想。
（二）对于宪政主义的批判
作为传统公共行政的一种代替——宪政主义，在不同的语境中有着不同的含义。福克斯和米勒所指的宪政主义是公共行政中一套论据充足、完整并试图取代传统公共行政模式的治理模式。约翰·罗尔是宪政主义主要的理论先驱，罗尔意图依据宪法原则将公共行政合法化，然而行政这个词并不存在于成文的宪法里，罗尔认为宪法不只是由文献记述的特定合约，而是一种盟约，是两方或多方达成协定的精神契合。罗尔将宪法定义为更为广泛的概念，而不再仅仅是严格的构成主义法理学家蹩脚的宪法文本，即公共行政合法化的宪政主义实际上是关于宪法制定的有关理论。罗尔期望创立的绝对正义或真理，并且认为正义体现在参与者之间以及参与者与他们的对话者之间产生的思想和原则上，即正义存在于争论之中。罗尔认为公共行政的情况和宪法相类似，这些言论的创立既是为了实现宪法的理想同时又能够弥补其缺陷，由此，这些言论也必须与公共行政部门相联系起来。
福克斯和米勒认为宪政主义过于保守。“第一，虽然公共行政部门履行行政、立法和司法的权力，但它不能违反三权分立的标准，这一标准是从争论引申出来的。第二，公共行政部门能提供一套宪法的‘制衡机制’，后者原本只适用于非选举产生的参议院。第三，公共行政部门能提供严格的法定分支机构所无法充分履行的衡量代表制的标准。”[23]这充分暴露出宪政主义的缺陷。另外，宪政主义者将政体价值归属于政府制度，并且将政府制度概括为由宪法批准通过的政治制度。这种逻辑等于政体价值的合法性需要政体价值本身证明。而“如果宪法的有效性不是因为其文件本身，而是源于一种创立，当创立实施的契约本身是基于限制论证的原则，那么对于宪法的实质性东西当如何判断？”[24]这种逻辑的错误说明宪政主义者在定义概念时陷入转换参照物的循环论证陷阱之中。
除此之外，宪政主义总是倾向于制度实体化，制度以宪法的形式成为凌驾于实际行为之上的“表面真理”。福克斯和米勒认为制度主义是僵化的并且有怀旧之弊，制度主义通过运用吉登斯的结构化理论来分解出类似于制度而又与制度有关的行为实践来取代制度。从这两层意义上说，宪政主义不仅是保守而怀旧的，甚至是“反动的”。
（三）对于社群主义的批判
社群主义或者说公民自决、公民主义作为另一种代替模式，对宪政主义和新制度主义提出了质疑。社群主义提倡强势民主，认为实现社会公正需要人们参与到政策过程中，实现公民的潜能。然而，社群主义否定了现代自由主义对于自我的理解——一个原子化的个体，认为这种假定的“自我”是完全不能实现的。社群主义在否定原子化的主权个体的同时，提倡特定语境中的个体。“他们把人的活动置于道德和政治语境下，强调情境中的社区目标与联系物的需求对于自我构建型角色的重要性。”[25]社群主义推崇的是亚里士多德关于人是社会、政治的动物的观点。因为社会的存在、政治的存在，是人类生活和幸福的前提，所以需要，培养公民良好的品性和德行。
社群主义的理想化色彩成为福克斯和米勒对其质疑和批判的重点。社群主义的理论根源在于对亚里士多德的推崇。而在亚里士多德的理论中，人们以善为出发点组成共同体，进而形成城邦。而在后工业资本主义社会中，冷漠无情的社会现实，使得社群主义不再是一个可行的选择。在冷漠无情的现代化进程中，产生了的只有原子化的个人，公民的冷漠会导致共同体的消失。社群主义试图通过强势民主来解决社会问题，但公众并不一定有足够的热情参与政策的制定，现代化社会中的原子化个人会以冷漠的态度对待治理的问题，强势民主将最终被消极冷漠的原子化个人所覆盖消除。社群主义无法全面、细致地解决个人问题和公共问题，因此，社群主义所期望的强势民主不具有实际操作性的。
（四）解构官僚制
1.理解“并合性”的官僚制
在理解“并合性”的官僚制之前，首先要深入的理解制度。依据吉登斯的结构化理论对于制度的理解，制度是被资源配置和规则所维持的重复性实践。福克斯和米勒的重要观念就是将公共行政理解为重复性的社会实践，他们强调制度具有适应性和目的性的潜力。任何具有社会化结构的现实，都会不可避免地被社会重新塑造。同时，这种社会化的结构都会被纳入制度之中。这样看来，这样的制度和制度化符号只是一次偶然的结合，并不具有永恒性和必然性的特征。“物化的制度和机关是可以超越的。”[26]也如上文所述，公民代表小组、社会团体、政策网络都是可以超越的。重复性的实践能够使新生的话语逐渐发展，使其更具稳定性并且具有制度化例证的特征。
官僚制通常指一个国家中的官僚组织和行为体系，它是以相对专业化的官僚为主体所构成的政府的一系列制度和原则的总和。但是，在通常的定义中，人们并未将公共部门的所有活动都纳入官僚制的概念。在这里，官僚制的概念扩大为一个物化的并合性集合。当福克斯和米勒用构成主义的方法重新理解官僚制时，它不再是一个具有明确边界的整体，也不再是能够维持自己的有机体。在并合性的官僚制概念中，聚集着各种社会生活的经验。“官僚制不再是一个恰当地归纳最够稳定的实践形式故而具有理性的批判的功能的术语。”[27]福克斯和米勒需要解构的即是官僚制的并合性的集合以及有关官僚制的随心所欲的分类。
2.由决定论向或然论发展的官僚制
决定论是一种认为自然界和人类社会普遍存在客观规律和因果联系的理论和学说，而或然论是指事物的确定性因素与不确定因素综合作用形成某种结果的可能的理论。这种或然性不仅与一定的可能性空间中各种可能性的共存密切相关，而且与各种可能性的可能度也密切相关。各种可能性正在不同的可能度的统一中，影响事物过程的倾向，使事物的变化发展过程表现出或然性。决定论与或然论的不同，首先，在管理领域，W.E.戴明的统计过程控制（SPC）和泰勒的决定论科学管理明显不同，后者的质量控制技术关注每一个错误，并且找到出错的原因并纠正它，其目标是零缺陷，而统计过程控制（SPC）则接受了生产过程中存在变化的观点，出现一般变化的原因是多方面的。其次，决定论与或然论的区别还存在于各种管理技术、政策执行以及其他许多方面。例如：零容忍的毒品政策的制定和执行，依赖于命令——控制法律的执行，但对于一个或然论的毒品政策来说却只是直接针对那些最有害的毒品。
现代公共行政是按照韦伯所设计的官僚制模式构建起来的。规则至上是官僚制组织的行为准则。在决定论中，官僚制被理解为一个封闭系统的模型，韦伯将官僚制理解为固定的组织是受一定的规则限制的，并且由官方通过各种手段严格执行规则，形成上、下严格分级的各个部门。在这一系统中，高一级别的官员始终监督着低一级别的官员。在或然论的理论方法指导下，福克斯和米勒试图建立一种更为温和的目标尝试，尽管其方法很复杂。随着或然论被更多地使用，官僚制的定义也发生了动摇，其语言表现方式与泰勒和韦伯的绝对主义相去甚远。例如：官僚制阐明控制-定位型的术语被产出、可能性、效果等术语代替。
从决定论向或然论发展的过程中，如果认为官僚制是因果型的正式的层级命令和实施系统，官僚制的合法性就不存在了。韦伯的官僚制理论带有明显的幻想的色彩，它试图通过确立先行决定结果的因果链条来保证必然性，这与或然论的方法论是截然相反的。对于重复性的实践是如何保持和改变的，决定论的或韦伯式的官僚制认为实践引起了非法的行为就应被控制、被立法、被禁止；或然主义者认为其技巧是如何掌握变量、回报、税收激励等等。然而，“决定论和或然论（把它们结合在一起而形成官僚制）都没有抓住重复性的实质规律。它们都是建立在决定的基础上的，它们都不可能综合地理解公共行政人员以及其他现实中的参与者对公共政策的执行。”[28]无论决定论还是或然论视角来分析，官僚制从内到外的都不一致，因此，必须以一种内在的批判方式对“合并性集合”物化而生的“官僚制”概念进行解构。