财政部平市官钱局的纸币发行

四、财政部平市官钱局的纸币发行

民国既已成立，政府中有识之士颇有对滥发纸币现象加以整理统一的愿望。财政部于是拟订了《商业银行条例》（1913年1月）、《整理各省官发纸币法案》（1913年2月），大总统又发下饬令，“饬财政部速派监理官分驻各省官银钱号，并禁止其增发纸币”（1913年11月）……这些条例、法案、训令之类，各省几乎不予理睬。而相对官银钱号和商业银行发行的银两、银元票，广大斗升小民日常依赖的却只是铜元（偏远地区清季制钱仍在流行），因而有了千奇百怪的商铺滥发的纸票。为解决基层社会的小额流通，以为统一货币创造条件，财政部决定由国家建立一个统一的铜元纸币发行机构，于是有了“财政部平市官钱局”。

“平市”者，平准市面货币比价之意。1914年12月，财政部发出告示：“现在内地制钱缺乏，铜元又未普及，既欲禁止商票，必先发行官票，俾民间足敷周转，禁令乃克实行。爰筹备资本一百万两，开设平市官钱局，发行纸币，照各处之习惯，凭兑铜元、制钱、银角，以维市面，而济钱荒。”与此同时，财政部已经拟定了平市官钱局章程，主要内容为[36]：

一、定名为平市官钱局。

一、备基本金一百万两，向铜元壅塞之处购运铜元，以备发票处兑现之用。

一、总局设于保定，拟先于济南、太原、西安、开封、洛阳、徐州、张家口、热河等处开设分局，再逐渐展设。

一、印四种纸币：铜元一百枚、五十枚、三十枚、二十枚。印刷必须精工，使难于仿制。

一、中国银行、交通银行、本局各分局一律允许兑现。中交两行收兑的纸币准向本局兑换。

平市官钱局的初衷是为统一民间流通的小区域、小面额的杂乱制钱票、铜元票、辅币券做准备。它所发行的是铜元票，对应的是中国民间流通最为广泛的“当拾”铜元。初创时的计划做法是，以财政部拨付的100万银两白银做资本，向铜元滥铸，以至流通壅塞之处购买铜元作为纸币的兑现准备，然后向辅币短缺之处投放铜元票，同时禁止地方杂票，逐步走向统一。

开局之初，财政部以理想化的思路，要求各地在三个月内收换完毕当地旧杂票。实际上却难于做到，不得不以“宽限”“变通”名义弛禁。此外各地的兑换行情也差别很大。民国肇建未久，前清的制钱还在民间流通，各地的银钱比价很不相同。中国银行天津分行报告，以在天津购买铜元为例：天津市区铜元充足，每银元一元，能买得当十铜元137枚。但是直隶各县还在用制钱，与银元的比价是1400至1500枚不等。以当十铜元十足计算，每元都有差额10余枚。若加上从天津到地方的运费、管理费，所需补贴数额也相当不小。为减少行政费用，平市官钱局的纸币上都留有地名区域，分区发行流通，以免区域间差价的损失。

由于中国、交通两行受财政部指令对平市官钱局的保驾、扶持，也由于随着时间的推移，制钱逐渐从民间经济生活中退出，民间交易工具短缺，平市官钱局的铜元票毕竟标明“财政部”所发，民众逐渐接受了平市官钱局的铜元票，平市官钱局的业务逐渐稳定下来。自1915年首次发行铜元票以后，1919、1920、1921、1922、1923年相继加印发行铜元票。为方便底层民众的使用，在最初印行的四种票额以外，还加印了一种十枚的铜元票。可见的票面地名有直隶、天津、张家口、山西、山东、徐州、江苏、安徽、河南、烟台、昌平、江西、京兆（即北京地区）等，都是北洋军所能控制的地区，而不及两广、湖南、云贵等南方政权控制区。(https://www.daowen.com)

平市官钱局的纸币基本都由财政部印刷局（今中国人民银行北京印钞厂）印制，在发行的12年里，风格基本不变，以便民众识别。票面正中为面额，面额两边各有一个主景窗，左边是颐和园佛香阁和石舫，右边是天坛。

财政空虚是北洋政府的常态。每当政府财政不济的时候，往往强令作为国家银行的中国、交通两行代垫。中、交两行毕竟还是官商合办的银行，而平市官钱局则是属于财政部拨款主办的机构，更成为给财政代垫的钱箱。代垫的款项又常常不能及时归还，以致造成一时挤兑。特别是1922年直奉两系军阀发生直奉大战，奉军几个师陈师落垡（位于京津之间，今属廊坊市安次区），吴佩孚、冯玉祥几个师以保定为中军，双方在东自马厂（今河北省沧州市青县马厂镇）、西至长辛店（今北京丰台区长辛店镇）的广阔地域内展开厮杀。几十万人马都在平市官钱局行票的主要区域内。

一场大战下来，奉军战败退出关外，战费却仍要财政解决。为此平市官钱局用尽办法，或是请财政部令多家银行予以借资，或是增发新币。平市官钱局正副监督于1922年4月报告：“职局代垫部款，屡索未还，兑现纷来，资金极窘。兹拟发行辅币钞券，为职局救弊扶衰之策。”办法是印制一角、二角、五角三种辅币钞券，并请天津造币厂铸造若干一角、二角、五角银辅币，以供兑现。按当时比价，辅币一角可兑铜元10余枚，可暂解挤兑一时之急。财政部既欠借款，只得允许试行。结果仅在京津地区试行不久，即遭舆论强烈反对。因为民初国币，一元银币成色银九铜一，而一角、二角、五角辅币的成色是银七铜三，故而不具完全法偿地位，仅供零星使用。兑换元币也有限制，若以铜元再兑，限制和兑换的操作空间增大。经社会舆论反对，辅币券一事不了了之。

无奈之下，财政总长会同步军统领、警察总监提出报告：“中央财政竭蹶万分，各机关政费及军警饷糈均无从筹拨。几经筹画，开源则缓不济急，节流又涓滴无裨。拟发行一种兑换券，定名为财政部平市官钱局兑换银元券，票额为二百万元。其基金、利息及补助铜元票准备金，指定盐余项下拨付二十三万元为担保。”[37]获批之后，实际发行的不仅是兑换银元券，而且是“定期兑换券”，即不能即时兑现。

银元本不是平市官钱局的业务范围，情急之下勉强发行，而且不能随时兑现，可见财政部应急无策。即便如此，这种定期兑现的钞票，到期仍然不能兑现，一再展期。直到1925年，财政部报告仍有680万元未能兑现，显然相继发行远超最初计划，只得规定不再付息，抽签还本。1926年，平市官钱局在已无法支持的情况下，只得破产，改组为官商合办的京兆银钱局。

财政部平市官钱局以整理乱票、统一货币的初衷出发，最后不免仍沦为军阀混战的财政工具。由于以发行低面值铜元券为任务，失败的代价却须由贫苦民众承担。