传统经济部门：裁汰还是设限？
以钢铁业和汽车业为代表的传统经济部门曾经是美国战后经济增长的主引擎。到了20世纪70年代，这两个行业遭到了日本的有力挑战。1976年，日本钢铁业成本比美国要低44%。里根上任前后，日本汽车业占去了22%的国内市场，而每辆美国车的成本平均比同档次日本车高2000美元之多。[37]竞争力的低下导致了滞销，传统经济部门不得不缩减产能。1975年，美国有20家联合钢铁企业，运营着47座工厂；到20世纪80年代末期，只剩下14家企业，运营着23座工厂。[38]
无论从全球市场还是本土市场来看，对钢铁和汽车的需求都是旺盛的。需求之所以无法转化为经济增长，是因为供给一侧只能提供质次价高的产品，无法契合需求，存在结构缺陷。这种缺陷是如何产生的？以钢铁业为例，日美两国的成本差距之中，原料价格因素占约15%，工资因素占约60%，而全要素生产率因素占约30%。[39]对于工资成本高企、全要素生产率低下，工会都负有重大责任。学者指出：
战后工会界的两大消极影响源自钢铁工人联合会与汽车工人联合会。它们都攫取了显著高于市场工资水平的溢价，这不能用劳动者的贡献来解释，也显然无法用他们的生产率状况来解释。即便在经济性裁员和关厂已成气候的20世纪70年代和20世纪80年代，它们都执意继续寻求大幅涨薪。[40]
除了工资问题之外，“工会制定的工作守则和正规的申诉程序窒碍创新，并导致灵活性的匮乏”。[41]曾有人生动地描述了工会反对企业更新技术、裁汰冗员的情形：“司炉工还在火车柴油机车上工作，虽然司炉岗位在机车上已不存在了。油漆工还用着刷子而不是喷枪。……在报纸印刷厂，工会总是要求对现成的广告铅版再排一次。”[42]
为了改善供给结构、降低产品成本，需要抑制工会的消极影响。为此，里根不但在PATCO罢工一事上震慑了工会，而且任命对工会不甚友善的官员出掌国家劳动关系委员会，负责执行《国家劳动关系法》，削弱该法对工会的实际保护。[43]不过这仍然不足以将钢铁业和汽车业的成本降低到有竞争力的水平。这些行业的资本不得不向成本更低的地区流动：从五大湖区转移到美国南方，乃至韩国和东南亚等地。[44]由此引发了大量的关厂、迁厂现象。整个20世纪70年代，关厂导致3800万美国人失去工作。到里根上任时，关厂速度仍然在加快。[45]
针对关厂和迁厂现象，政府应当采取何种劳动政策？从供给侧来看，既然产品卖不出去，继续投资就是没有效率的。关厂和迁厂是市场作用的结果，反映了资本向效率高的地方流动，而资本配置效率的改善有助于全要素生产率的提高，最终有利于经济增长。至于就业问题，如果资本流动到了国内的其他地方，那么原厂的就业损失就可以在新厂得到弥补；如果资本流动到了国外，所造成的就业损失固然无可弥补，然而要是为了保就业而限制资本流动，就相当于让全体国民补贴这些工厂及其员工，为它们的低效率买单。这样做不仅缺乏正义，而且限于政府的财力，也难以为继。国家既然负担不起阻止关厂和迁厂的经济代价，就只能承受失业的阵痛。里根政府决定两害相权取其轻，让市场去配置资本，减少对关厂和迁厂的限制。
工会激烈反对政府的做法。关厂和迁厂对工会的打击很大，全国工会覆盖率从1973年的29%跌到了1991年的16%，大部分会员流失是基础工业的关厂所造成的。其中，汽车业工会减员50万名，钢铁业工会减员则可能高达80万名。[46]为了保存实力，也为了减少失业，工会从支持自由贸易转向鼓吹贸易保护主义，要求限制资本跨国、跨州流动[47]，与政府展开了全方位的较量。
较量的第一个战场是《国家劳动关系法》。工会认为，一些企业关厂的目的是规避工会，这构成对工会的歧视，违反《国家劳动关系法》。[48]问题在于，有工会的工厂往往也是成本高、效益差的工厂。企业关停这些工厂，究竟是出于正当的经济原因，还是违法的歧视原因，委实难以证明。工会还认为，关厂和迁厂都属于强制集体谈判的范围之内，企业无权自行决定。国家劳动关系委员会确曾支持这种看法。然而，到了20世纪80年代，最高法院提高了将关厂纳入集体谈判范围的条件，而国家劳动关系委员会则认为迁厂不再是集体谈判的强制议题。[49]工会利用《国家劳动关系法》阻止关厂和迁厂的努力没有奏效。(https://www.daowen.com)
较量的第二个战场是各州立法。联邦层面的努力受挫，工会转而希望各州立法阻止工厂外迁和关闭。然而，各州的态度非常冷淡。州和国家一样需要吸引投资，如果规定资本只准进、不准出，就会把投资者赶到其他州去，对经济发展不利。如果州立法限制资本的州际流动，联邦政府可能援引《美国宪法》州际贸易条款（Interstate Commerce Clause）加以干涉，也令各州忌惮。[50]
较量的第三个战场是普通法。立法努力受挫，工会转而从法院寻求支持。比如，根据普通法理论，主张经济性裁员可能损害工厂所在地的公共利益。法院出于证据不足、担心损害企业经营管理权等原因，没有支持这些主张。[51]取得进展的是个别劳动关系法。一些州法院发展出所谓默契学说（implied contract doctrine），对任意雇佣（employment at will）原则加以限制。[52]当时，许多因为闭厂和迁厂而失业的员工已经在原厂工作多年。法院认为，长期雇佣的事实证明劳资双方存在默契：劳方以忠诚服务换取职业稳定。雇主非有正当理由，不得打破默契。[53]然而，实证研究表明，这一学说促使企业更多使用便于解雇的派遣工[54]，这反而破坏了劳动者的职业稳定。
一连串的失利之后，工会把所有力量都集中在最后一个战场——制定新的国家立法。理想的方案是欧洲式的：企业关厂或迁厂前需要获得政府许可，并预先通知员工；解除劳动关系以后，企业还要向前员工支付遣散费，并保障其退休待遇。[55]经过反复拉锯，国会在里根卸任总统前夕通过了《员工调整和缩减预告法》。根据该法，雇员超过100人的企业在关厂或大规模裁员时，要提前60天告知员工；如果裁员规模不大，或者遇到了不可预见的运营状况等，则可以豁免告知义务。[56]除此之外，对关厂和迁厂不作限制。
里根虽然让新法生效，但是拒绝在新法上签字。他批评新法过分限制企业的决策权，损害企业竞争力，无助于增加就业。[57]反对新法的学者认为，这部法律不但会限制资本流动，降低资本配置效率，而且会导致很多其他问题：其一，企业为了履行法律义务，不得不付出成本；其二，企业慑于该法给解雇带来的困难，会倾向于少雇人力、多用资本，从而对就业产生消极影响，这在许多发展中国家已成为现实；其三，已经陷入困境的企业在预告期限届满之前不得关厂止损，丧失了灵活性，相当于额外缴税；[58]其四，提前告知员工将会被裁的噩耗，会导致生产积极性下降，纪律废弛，骨干员工另谋高就，使得预告期间的生产率降低。[59]反对新法的一方甚至出具报告，预判新法将带来数十亿美元的巨额成本。而在支持一方看来，上述说法不过是危言耸听。[60]他们认为，预告可以给企业、员工和政府都留出时间，为再就业做准备，例如获取就业信息、参加新雇主面试等，从而降低再就业难度。[61]问题在于：这部法律所带来的收益和成本，究竟哪个更大些？
答案首先是：收益和成本都不大，《员工调整和缩减预告法》对劳动关系的实际影响很小。这既和立法自身的妥协、模糊较多有关[62]，也和执法完全依赖法院、而联邦法院倾向保守有关。[63]从收益来看，该法对于减少被裁员工的失业现象确实有帮助；[64]即使被裁员工失业，该法也能够缩短失业时间。[65]从成本来看，企业履行法律义务的直接成本并不高，员工人心浮动则确实给一些企业造成了生产率损失。[66]至于该法是否助长了企业减少雇员数量的倾向，是否损害了困境企业的自救努力，都没有实证过。但是，该法限制资本流动而造成的效率损失，则是必然发生的，只是大小难以测量而已。
值得一提的是，当时的关厂和迁厂具有行业性和地域性特征，往往是同一地域的整个行业全面衰落的结果。如此一来，被裁员工很难在当地找到同一行业的新工作，又缺乏改行所需的新技能，即使提前获知将要被裁的消息，对于再就业的帮助也很小。比起事前告知，他们更需要失业后的救济。早在1974年，《贸易调整法》就给予因为国外竞争而失去工作的劳动者最多一年的现金补助。[67]这一法律获得了里根当局的确认，继续有效。
资本流动是一个痛苦的过程。那些工厂纷纷离开的城市长期萧条，难以转型，产生了所谓“锈带”（Rust Belt）。但是，从低效率产业腾出的资本也投入到更有效率的产业之中，新兴经济部门成长为新的经济引擎。同时，通过改进技术、减轻工会负面影响，钢铁业和汽车业吸引了资本回流，有了复兴的迹象。[68]这样看来，里根政府减少政府干预、允许传统产业按经济规律裁汰员工的政策是正确的。