我国农村承包土地经营权抵押的限制
国内学者们从实现和保护农民土地权利角度对试点承包土地经营权抵押的制度构建所存在的障碍关注不多，对其现象及原因分析研究很少，现提炼出现有文献中涉及该问题的主要观点如下。
（一）在权利内容方面存在缺陷
土地承包经营权抵押制度中农民权利主要应包括哪些？具体表现为何？这是首先要研究的问题。郑文忠等认为应主要包括生存权、社会保障权、参与定价权和自由抵押权。“生存权指农民即使失去被抵押地，也能享有维持正常生活所必需的基本条件与人格尊重的权利。社会保障权是指农民一旦失去被抵押地，也能够享有与其他农民同等的最低生活保障、医疗保障等的权利。参与定价权是指农民有参与确定被抵押地价格的权利。自由抵押权是指农民有决定是否抵押农地，将农地抵押给谁，欲抵押年限、面积、位置等的权利。”[6]韩立达等认为应包括优先承租权和优先购买权，即因被实现抵押权而丧失农村土地承包经营权的农民具有向土地金融机构租赁耕作原承包地的优先权，以后在一定年限内可以对自己丧失的农村土地承包经营权具有优先购买权[7]。
（二）在立法方面存在缺陷
主要表现在立法缺失导致实践中农民抵押承包经营权行为“于法无据”，限制抵押权实现方式。
1. 1986年6月25日制定、2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议第三次修正的我国《土地管理法》明确规定，农村土地的所有权归农村集体所有。
2. 以家庭联产承包方式取得的土地使用权，即土地承包经营权，其性质为用益物权，但其权利归农户所有（并非归农民所有），权能不完整。比如，2007年中华人民共和国主席令第六十二号公布、2007年10月1日起施行的我国《物权法》（第十届全国人民代表大会第五次会议通过）第133条、180条、184条规定，以家庭承包方式取得的土地承包经营权在其上不得设定抵押权。直到2021年《民法典》颁布，《物权法》才同时废止。
3. 我国于1995年制定《担保法》，该法第34条第5项规定允许抵押“四荒”的承包经营权，但是第37条第2项规定，农村集体所有的耕地、自留地土地使用权不得抵押。直到2021年《民法典》颁布，《担保法》才同时废止。
4. 我国于2002年制定《农村土地承包法》，该法第49条规定允许抵押以其他方式承包的土地承包经营权，但未规定以家庭承包方式获得的土地承包经营权是否能够抵押。2005年最高人民法院颁布《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，该解释第15条明确规定：“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的应当认定无效。”
由以上条文可见，20多年来农地抵押制度都是处于为法律所禁止的状态，试点地区在制定农地抵押制度时，为规避风险，面临法律禁止性规定时，绝大部分都是“绕道而行”。直到2015年，北京、天津部分试点在一定时间范围内获得法定授权；2021年1月1日起施行的《民法典》第三分编用益物权第339条规定：“土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。”才在法律高度上突破了以家庭承包方式取得的土地承包经营权之上不得设定抵押权的限制。
（三）在制度方面存在缺陷
1. 构建依据有缺陷。欧敏、丁关良认为政府规范性文件的不稳定性使抵押制度的持续性实施面临风险；政策指引的土地承包经营权抵押实践得不到司法审判保护，无论对金融机构还是农民都是麻烦。[8]
2. 抵押模式有缺陷。实践中的抵押模式各异，并非都是以农民为主体、以土地承包经营权为直接抵押标的。例如宁夏平罗县采用“土地信用合作社+土地承包经营权”模式，属于避免与法律冲突的“擦边球”。“土地承包经营权入股抵押”分为非营利性法人（如宁夏同心县）和营利性公司法人（如重庆市江津区），农民不能直接成为抵押人；极少数直接以承包经营权为抵押标的（如重庆市开州区、浙江宁海和余杭）的模式也主要针对的是流转大户、小户和散户，农民无权成为抵押人。
3. 赵建森在河南新乡市的一项对农地流转中的政府行为现状及角色定位调查中提出，当前作为弱势一方的农民对当地政府缺乏信任，合法权益难以得到有效保障。
（四）在环境方面存在缺陷
张立认为外部配套制度供给不足严重影响了抵押贷款的发展，流转平台的不完善妨碍了抵押权的实现，农业风险防范机制的匮乏削弱了市场主体参与抵押贷款的积极性，而城乡社会保障供给不均衡和土地用途管制失灵使抵押贷款在政策制定层面缺乏普遍认同性。[9]梁慧星认为缺少权威的土地价值评估机构和专业资质评估人员，造成对土地抵押价值的认定不够科学，往往凭贷款人主观判断，对弱势农民一方不尽公平。[10]