农村承包土地经营权抵押的经济与社会功能

（一）农村承包土地经营权抵押有利于增加农民经济收入、推进乡村振兴、农村城镇化建设，具有政策性意义

农村承包土地经营权抵押不仅仅是一个法律问题点，还与政策判断息息相关。本书认为农村承包土地经营权抵押合法化符合我国农村政策的发展趋势。党和国家的工作和社会主义建设事业的发展绕不开“三农”问题，解决农村、农业和农民的相关问题将长期是党和国家工作的重心。2012年11月，党的十八大对推动城乡一体化作了重要部署，明确指出要着力促进农民增收，不断完善农村基本经营制度；2016年3月，中国人民银行、中国银监会、中国银保监会、财政部、农业农村部关于印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，在北京、天津等291个试点展开农村承包土地经营权抵押活动。2017年10月，党的十九大提出实施乡村振兴战略，该战略将是今后较长一段时间解决“三农”问题、激发农村活力的重要引领。中国社会科学院农村发展研究所党委书记闫坤代表提出“在决胜全面建成小康社会的背景下，如何满足农民追求美好生活的需要显得更为迫切。只有进一步建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化，才能使农村的活力被真正激发起来”。党的十九大报告指出，要“深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置’制度……深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益。”党的十九届六中全会指出，新时期党面临的主要任务是“……人民摆脱贫困、尽快富裕起来”。2021年1月，《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》正式发布。这是21世纪以来第18个指导“三农”工作的中央一号文件。文件指出，“十四五”时期是乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。在新发展阶段，“三农”工作依然极端重要，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力，加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活。这一系列针对“三农”问题、允许农村承包土地经营权抵押合法化政策的出台在一定意义上表明我国现有的土地承包经营关系将稳定存在且保持长期不变，有了抵押的创新实践经验，今后或将赋予土地承包经营权更多的权利内容，其流转方式将获得极大程度的丰富。农村承包经营权抵押合法化符合经济发展的需要。

（二）农村承包土地经营权抵押拓展了农村融资渠道，促进了农业市场化、产业化，具有社会功能^[9]

习近平总书记曾于2013年7月在湖北山村进行农村土地流转问题调研时说：“如何在坚持农村土地集体所有性质的前提下完善联产承包责任制，仍存在许多问题。首先考虑的问题是既保障基本农田和粮食安全，又通过合乎规范的流转增加农民收入。”农村承包经营权抵押具备不转移占有的特殊优势，农民不仅通过抵押土地承包经营权获得贷款，继而扩大农业生产经营或启动非农业项目以增加收入，而且作为抵押人的农户仍享有自由处分土地承包经营权的合法权利，另一方作为抵押权人的银行或其他金融机构既不承担土地毁损风险，亦不存在保管成本。与此同时，城镇化与农业现代化不断推进，土地收入已经不是农民的唯一来源，土地经营不再是农民维持生计的唯一途径或重要途径。相应地，土地也不再是农民唯一的生存就业保障，依附性大幅度降低，土地的交易功能相比传统使用功能得以凸显。从20世纪90年代末开始，我国一直实行家庭联产承包责任制，对集体所有土地依人口的数量、以家庭为单位将土地按照好坏、远近、贫瘠程度以搭配的方式进行平均分配。但是个体农户承包的农地有限且分散，土地利用效率很低，严重影响农民收入；近年来弃田抛荒的新问题出现于我国部分乡村，土地资源浪费严重进一步刺激并加快了土地改革。对此，土地的规模化、集约化经营则成为新时代的发展趋势：京津地区土地承包经营权抵押试点带动全国其他地区进行创新实践，取得了较好成效；中国农业银行等金融机构也看到了农村承包经营权抵押的利好优势，积极响应政府号召，逐步推出配套的土地承包经营权抵押业务，突破了以往只有商业银行承接、其中四大国有银行未曾介入的限制；人民法院从司法层面大力支持土地改革，鼓励农村承包经营权抵押改革创新。农村承包经营权抵押的创新实践破除了土地对农民的束缚，加快了农村城镇化的步伐，农民自由地对其土地进行投资利用，这充分符合市场规律，既有利于提高土地的产出率，又能拓展农民的融资渠道，使之从银行或其他金融机构获得大量资金用于扩大农业生产或者启动非农经营项目，增加收入。^[10]