“两权分置”式土地财产权利结构缺陷的有效填补
本书认为，赋予农民土地财产权主体地位的途径是有效填补当前“两权分置”式的农村土地权利结构的缺陷，细化创新土地物权结构，从最大程度地赋予农民土地财产性权利，最大化实现农民的权益，且新型土地权利结构不仅要符合经济逻辑，也要符合法律逻辑，不违背基本的法律原则，还要有可操作性。学者们关于我国农村土地权利结构的观点不一而足，比较有代表性的主要是完善“两权分置”与采用“三权分置”两种观点之争。
（一）有效填补“两权分置”式土地财产权利结构缺陷的主要观点
填补当前土地权利结构的缺陷有两种路径，一是在坚持原有“两权分置” 的基础上加以完善；二是建立“三权分置”式权利结构。这两种路径随着时间的推移，当前第二种路径已成为法定路径。
完善“两权分置”式土地权利结构，是指依然坚持现有法律框架下的“土地所有权”和“土地承包经营权”。其核心要点是在家庭承包制的框架下，依然坚持“集体所有权”和“土地承包经营权”这两种权利，但前提条件是，必须切实保障农户对承包土地的合法权利，要适当修正对农地流转的强制方式以及对转让人、受让人的资格限制。体现在土地流转中，流转客体是“土地承包经营权”。这种观点对农民权利的实现与保护、提高土地流转绩效方面，主要体现在“赋予”农民对承包经营权的完整用益物权权能及对应的处分权，取消对土地流转不合理的限制。[4]
采用“三权分置”式土地权利结构，是指借鉴西方产权理论改造我国土地权利结构。它将农地权利结构分解为集体所有权+土地承包权+土地经营权（使用权）。体现在土地流转中，流转客体为“经营权”。对农民权益的实现与保护，则体现在保留了农民的“承包权”。这种观点的主要理由是一方面承认土地承包权因农户的集体组织成员身份而产生，保护承包权以求公平；另一方面，分离出经营权有利于提高土地生产效率，“释放”经营权以求效率。基于土地承包经营权的生产和生活保障功能，2014年，中央一号文首次正式提出“土地经营权”的术语和概念。2014年《流转意见》则进一步阐明这一理论。但这一经济理论如何形成于法律，是法学界正在研究的问题。2016年《三权分置办法》则在国家政策文件高度将三权名称明确化，该办法还明确指出“尊重农民意愿，坚持循序渐进，坚持因地制宜”的三个基本原则，要“科学界定‘三权’内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的‘三权’运行机制”。“鼓励在理论上深入研究农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系等问题。通过实践探索和理论创新，逐步完善 ‘三权’关系，为实施‘三权分置’提供有力支撑。”
对于“三权分置”，法学界整体上历经了从起初的不予认同，逐步转变为理性和深入分析思考“三权”如何“分离”与“构造”的研究阶段，即在这种“三权分置”视野下，所有权、承包权、经营权各自的性质、权能以及相互间的法律关系如何在法律逻辑上得以表达，目前已有部分学者为实现“三权分置” 政策精神与法理上的有机结合，做出对应的合理流转制度安排，乃至提出对应的立法建议。本书认为，随着综合分析土地权利结构的历史演进，随着时代发展需要，“三权分置”对进一步实现农民土地财产权益的最大化具有合理性。
（二）“三权分置”式土地财产权利结构的合理性分析
农地权利的配置确定程度，事关国家经济增长、食品安全和社会稳定。[5]如果说土地家庭承包制度是让农民有其“地”，农村税费改革是让农民有其“利”，那么，土地产权改革则是让农民有其“权”。只有抓住权利，才能从根本上解决农民对土地的一切问题。
1.从历史演进来分析，需要对农民“赋予”更多的权利
以新中国成立后建立农村土地集体所有权制度为起点至今，本书以实行家庭承包责任制为界限，把农民的土地权利划分为两个时期。
第一时期，20世纪80年代初，我国农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权与土地承包经营权分离，从“公平”的角度解决了农民的温饱问题，赋予了农民“生存权”，具体表现为“耕者有其田”，赋予农民基于特定身份而获得对土地承包经营权“使用价值”的权利，以获得基本的生存条件。本书将其归结为对农民的“第一次土地赋权”。
第二时期，国家推动农村土地的规模化经营，应该说，是站在“效率”的角度解决农民的生活“富裕”问题，促进农民“发展权”的实现，具体表现在农民能够更大程度地“自主”处理土地财产权利，获得对土地承包经营权的“交换价值”，以获得更高的土地收益。本书将其归结为对农民的“第二次土地赋权”。
在这里要特别说明的是，对农民进行第二次土地赋权只是国家进一步“归权于民”，实现政策中所描述的“坚持农民主体地位”目标的一种“伦理”安排的合法化，在法律高度切实赋予农民更多对土地的财产性权利。农村土地的所有权人依然是农村集体组织，今后我国农村土地制度改革的方向应当是在维护农村土地集体所有制前提下，进一步限缩而不是加强农村集体经济组织的权利，以赋予农民更充分的权利，其中包含着应该返还给农民更多的权利，同时应当充分尊重农民的权利。[6]
2.从变迁路径来分析，以农民权益为诱致性因素的制度变迁更科学
自20世纪80年代以来，我国农民土地财产权利因“先天不足，后天失调” 一直属于“残缺”状态。[7]从土地权利结构的制度变迁路径来看，今后很长一段时期内，国家对农民赋权的途径绝对不可能采用“质变”回归新中国成立初的农民“私有”制；这就决定了只能是通过“量变”式地不断细化土地权利结构，不断加大农民对土地权利的“份量”。
虽然不是把土地彻底改革为归农民私有，只是把土地权利体系“三分”化，把更多土地财产性权利部分赋予农民，同时又继续保留农民获取土地承包经营权的特定资格，这种土地改革制度符合农民利益及农民意愿需求，也必然会受到农民的支持和欢迎。
3.从农民“赋权”路径来分析，“三权分置”式土地权利结构更有操作性
从我国土地改革的立法演进来看，总结土地流转制度的构建、实施过程及现状特点，其演进方式往往是试点推进，政策先行，最后推动立法或修法。“三权分置”的土地权利结构与有关中央政策精神高度契合，还有许多地方文件也支持此种观点，据不完全统计自2007年以来，先后有重庆市梁平区，浙江省嘉兴市、宁波市、余姚市、台州市，安徽省合肥市，河南省焦作市、洛阳市，四川省蓬溪县、安岳县，江西省赣州市，山东省青岛市即墨区，湖北省远安县等地方政府相继出台本地“三权分置”式土地流转政策性文件。虽然实践中的“三权分置”式土地权利结构不尽相同，但积累了一定经验，也最易为政府、经济学界、管理学界、实践试点等接受。与此相对应的是，法学界对“三权分置”的态度也已经从起初的并不认同，逐步转变为深入思索研究，接受“三权分置”观点的学者也越来越多。2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出要加快完善和修订“三权分置”、《农村土地承包法》等相关法律法规。而今，在新颁布的《民法典》，新修订的《农村土地承包法》和《土地管理法》中“土地所有权”“土地承包经营权”“土地承包权”和“土地经营权”已在相关法律条文中作出明确规定。