明确抵押农户的优先经营权

真正科学的土地合作，乃是资本与劳动力的合作，土地的流转是资本与劳动力的一并流转，而不是单独的资本流转，弃劳动力于不顾。具体化到包括“抵押”在内的土地流转，除了农民自主放弃土地耕种，一般的应然状态是“流转” 的土地依然是由承包农户进行耕种，只不过引进了规模经营的项目、原材料、工具及先进技术，同时还解决了销售渠道等问题，这样农民既通过参加耕种实现了劳动就业，又通过抵押承包土地经营权获得生产资金。然而实践中的实际情形往往是农民抵押土地承包经营权后，受让方并不雇用承包农户进行规模经营，而且这并非基于承包农户自动放弃的意愿，而是受让方单方行为的结果，迫使一部分农民被动“失业”。^[13]

我国2016年中央一号文件明确提出要加快新型职业农民的培育，要求各地通过政府资金投入，鼓励农民“半农半读”就地就近接受职业教育。2019年，中共中央、国务院《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》指出：“当前和今后很长一个时期，小农户家庭经营将是我国农业的主要经营方式。”提出：“稳定完善小农户土地政策。保持土地承包关系稳定并长久不变，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长三十年的政策。建立健全农村土地承包经营权登记制度，为小农户‘确实权、颁铁证’。在有条件的村组，结合高标准农田建设等，引导小农户自愿通过村组内互换并地、土地承包权退出等方式，促进土地小块并大块，引导逐步形成一户一块田。落实农村承包地所有权、承包权、经营权‘三权’分置办法，保护小农户土地承包权益，及时调处流转纠纷，依法稳妥规范推进农村承包土地经营权抵押贷款业务，鼓励小农户参与土地资源配置并分享土地规模经营收益。规范土地流转交易，建立集信息发布、租赁合同网签、土地整治、项目设计等功能于一体的综合性土地流转管理服务组织。”

基于以上分析，在“三权分置”视野下，本书建议有二：

一是当农民抵押土地经营权后，建议赋予承包农户在同等条件下被受让方雇用经营抵押农地的优先权，当然，如果承包农户家中成员自愿选择外出打工、从事其他劳动或者赋闲在家的，视为自愿放弃此项劳动权利。如果土地经营权人优先雇用原承包人参与经营，这样既让农民通过抵押土地经营权获得生产资金，又不失业，可以获取一份劳动收入，当是农民通过抵押实现土地财产性权利最大化的最佳模式。

二是建议政府将设定抵押权的承包农户优先纳入职业农民培育计划，一方面提高农民的现代化农业生产素质和技能，另一方面也为土地经营权的受让方优先雇用其从事抵押地的经营生产提高现实可能性，毕竟如果由土地经营权的受让方再承担起雇员培训义务，其农业生产成本又会提高一部分，这一方面会打击承包地受让人的积极性，另一方面也对其不尽公平。