农民的土地财产权利不是制度变迁的首位价值
一项制度的价值取向直接决定其具体的“内容安排”与“技术设计”。自新中国成立以来迄今为止，有关土地制度的变迁往往不是以农民土地权利的实现和农民土地利益的获取为首位价值。
（一）农民在土地法律关系中一直处于非“主体性”地位
1. 农民在土地承包经营权制度中，是作为“劳动力”这一生产要素而存在
从土地承包经营权制度建立的历史角度来看，我国建立土地承包经营权制度，最初出发点是通过赋予农民土地承包经营权来调动农民的积极性，以完成国家粮食生产任务，非为给予农民土地财富。尤其在土地流转之初，对农民的切身利益考虑得很少，以至于现实中出现县乡政府招商引资中无原则屈从外地资本意愿、明显不合理降低土地承包经营权价格，不惜强迫农民流转土地，把土地流转作为增加当地收入的手段或者作为突出地方政绩的形象工程，损害农民利益。于是农民因为权益受损呼吁、抵制强制性土地流转现象的同时，另一个呼吁强制流转承包土地的呼声却越来越高。这种呼声的来源有四，一是来自基层政府，他们认为单个农户的细碎化耕种模式效率低，还有不少农民因外出打工将承包地闲置，不如收回出租给一些规模经营户或农业企业经营效益更好；二是来自粮菜、养殖等农业大户。他们希望多租一些承包地规模化经营，认为外出打工的农户不种地还得政府种粮补贴不公平；三是来自专业合作社，它能把农户联合组织起来，解决小生产大市场的问题，近年来发展迅速；四是来自从事有机农业生产、养殖、农产品加工等形成全产业链的农业龙头企业，由于其利润远高于粮食生产，于是借地方政府的行政力量通过强制流转，从农民手中抢到耕地用于己之生产。[1]于是，在政府推动规模化经营价值取向和各方利益需求的驱动下，土地流转法律关系中农民并非处于平等的民事主体地位，其意愿得不到尊重，权益得不到保护，也就不足为奇。
2. 农民要获得和保持土地承包经营权，必须具备农民身份并进行粮食生产
综合分析有关立法规定历史演进，农民要获得和保持土地承包经营权，附带了法定条件。例如，根据2018年修订前的《农村土地承包法》第30条规定，农户举家迁入城市生活，则须交回承包地，如不交回则本村集体组织有权收回。根据2019年修订前的《土地管理法》第37条规定，承包方若连续二年弃耕抛荒承包经营耕地，耕地则被收回。由此可见，农民必须时刻保持着农业生产者的身份，才能够持续持有土地承包经营权。原因在于现行法在事实上仍是将土地承包经营权首先视为国家的生产资料，并非农民的财产性权利。透过以上这些农民权益受损的表面现象，我们不难分析发现，这其实仍然是各方主体在地位较量、利益博弈后的结果。为何在利益博弈的过程中，往往总是农民成为直接及最终的受损者，其根本原因仍旧是对农民权利的忽视与漠视。当一项制度的构建不以实现农民的权利、利益为第一位阶时，农民的贫困、弱势就会成为从一开始就注定的结果。
可喜的是，党和国家已经充分重视到这一点，尤其是自党的十八届三中全会以后越来越重视和倡导对“农民意愿”的尊重以及对“农民权益”的保护，这些理念都在后续国家政策的制定以及有关法律法规的制定修订时得以明确体现。例如，2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，允许农户“自愿有偿” 退出承包地，赋予农民一项选择权和获得补偿权，应该说是在国家政策层面的一大进步。2018年修订的《农村土地承包法》第27条规定：“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包权作为农户进城落户的条件。” 第30条规定：“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，可以获得合理补偿，但是应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。”2019年修订的《土地管理法》第38条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”
但是，新修订条款一方面仍然没有改变农民只有基于身份才能获得土地承包资格的法律规定；另一方面对农民必须时刻保持着农业生产者的身份，才能够持续持有土地承包经营权的规定也没有改变。因此，农民在土地法律关系中的主体性地位依然存在提高的空间。
3. 在“三农”问题中，“农民问题”一度并非“三农”改革的首位
综合分析我国农业改革的发展历程，发现一方面在“问题”位阶上，“农业问题”是“三农问题”之首，并非“农民问题”排在首位。国家首要关注的是“农业问题”，其次才是“农村问题”和“农民问题”。另一方面在“解决” 位阶上，“农业问题”也是“三农问题”之首，国家首先要解决的也是“农业问题”。而“农村”与“农民”问题的解决策略或者解决方式，采用的是放在解决“农业问题”过程中“捎带”解决，或者是解决农业问题后的自然结果。例如：
2007年，党的十七大报告中首次提出“转变农业发展方式”，之后连续几年的中央一号文件也多次重申。《2010年中央一号文件》提出要“促进农业发展方式转变”；《2014年中央一号文件》提出“推进农业发展方式转变”。《2015年中央一号文件》提出“加快转变农业发展方式”，并对如何加快转变农业发展方式有了更为详细的阐述。2021年1月4日，《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出：“党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，对新发展阶段优先发展农业农村、全面推进乡村振兴作出总体部署，为做好当前和今后一个时期‘三农’工作指明了方向。”由上可见，中央文件中对农业问题的由“转变”“促进”“推进”“加快”再到“优先发展”的渐进式演变，新发展阶段，国家政策对“三农”工作方向已定位为对农业农村的“优先发展”。
（二）试点农地抵押制度推行首先是为实现土地规模化经营
近年来，有关土地流转政策，例如2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，规定土地流转首先是为促进土地规模化经营，以推进农业发展方式的改变。我们不难注意到三点，其一是中央政策认定加快转变农业发展方式的手段，是发展适度规模经营。其二是土地流转和适度规模经营的价值依次首先为“优化土地资源配置和提高劳动生产率”，其次为“保障粮食安全和主要农产品供给”，再次为“促进农业技术推广应用和农业增效”，最后才是“农民增收”。其三是文件旨在引导农村土地经营权有序流转和发展农业适度规模经营。另外，从当前土地流转实践现状看，农业规模化经营的目标往往具有“多重性”，动机既“不一”、也“不纯”，有的是为土地投机牟取暴利，还有的是为了套取政府补贴，而且往往改变了土地用途。
具体化到抵押土地承包经营权，国家颁布有关政策，鼓励有条件的地方建立试点，推行土地承包经营权抵押，其出发点也首先是为实现土地规模化经营。比如2014年8月18日，国务院颁发《国务院办公厅关于开展农村土地承包经营权抵押贷款试点的通知》（国办发〔2014〕17号，以下简称“2014年《抵押试点通知》”）。应该说该文件的颁布至少是在政策层面促进了承包经营权抵押的“合政化”，就中国的现实国情和特点而言，也为将来的“合法化”奠定了基础，是一个标志性的进步。但是，该文件目标首先是为积极顺应农业适度规模经营、城乡一体化发展等新情况新趋势新要求等，其意不言自明。
此外，我国对农地用途的管制相对薄弱，导致一些商家趁机以“土地流转” 之名，行“圈地投机”之实，改变土地的农业用途以牟取暴利。于是实践中出现违背农民真实意愿，为土地连片实现规模化经营，强行推行抵押制度，侵犯农民合法权益的现象。例如，2010年的11月，前郭县与甘肃农垦集团签订协议，王府站镇农户的2万多亩的承包农田要统一转让给王府站镇农业生产合作社，再由该合作社转给甘肃农垦集团集中经营。但是，由于全村农民300多户中只有60多户同意流转土地，其他农户不愿流转而拒签协议，也不肯收土地流转金。于是，2011年3月9日一大早，当地政府干部开着十几辆车挨家挨户给农民送钱，但因为农民们的强烈抵制未果，于是政府将钱打入农民的粮食直补存折。青龙山村委会专门下发文件称没有签订土地流转协议的农民不能买备耕用的种子化肥。农民说自己种地的收入远远超过流转金。[2]
值得提出的是，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》在基本原则中指出“——尊重农民意愿。坚持农民主体地位，维护农民合法权益，把选择权交给农民，发挥其主动性和创造性，加强示范引导，不搞强迫命令、不搞一刀切。”体现了不再以行政手段强制农民私权的国家意志，是国家治理理念的又一大进步。