界定抵押权实现的主要风险类型

前文已述及，综合分析各试点的抵押规则，本书发现各试点的抵押规则整体呈现一个特点，那就是重“安全”，这份“安全”包含规避法律风险的“法律安全”；包含规避农民因抵押权实现而失地的“政治安全”；还包含承包土地因抵押而流转后“非粮化”的“粮食安全”；还有保证抵押人不能如期还款情形下金融机构利益不受损的“贷款安全”。具体而言，我国集体所有制下农地抵押制度与一些实行土地私有制的发达国家相比情况有所不同，所面临的风险也相对复杂一些。

（1）法律风险。我国当前现行法禁止农民抵押土地承包经营权，除了京津等试点获得了法律授权，之外的全国各个试点所推行的“土地承包经营权抵押” 面对法律的有关“禁止”性规定，在构建抵押制度时要么“逆流而上”，要么“绕道而行”。“逆流而上”者须直接承担对应的一系列法律后果，“绕道而行” 者则大大抬高了制度构建成本，降低了土地财产性价值，“激活土地价值、提高农民收益”的政治目标实质上只是部分地实现，同时抵押主体双方以及国家和担保第三人等还要承受制度构建所带来的其他风险。实践中已经出现这样的案例，作为抵押权人的银行因土地经营权抵押无法收回贷款而提起诉讼，但法院也很难将企业抵押的土地经营权判给银行，因为于法无据。

（2）非粮化风险。“国以农为本，民以食为天”。我国人多地少，因此针对耕地沙漠化、抛荒等现象，国家坚持18亿亩耕地红线不动摇，时至今日，现行法仍未突破土地承包经营权抵押限制的原因之一，也是考虑到农民的承包地可能流转到第三方却未用于粮食生产，最终危及粮食安全。2021年10月21日，习近平总书记在山东东营考察调研时强调：“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，饭碗主要装中国粮。”毕竟我国是农业大国，粮食的自我供给是我国人民的根本生存之道，泱泱大国14亿人口，我们不可能采用日本、韩国模式，粮食依赖于进口。况且现实中无视法律规定，将耕地非粮化的现象也不在少数。因此，国家迟迟未赋予农民对土地承包经营权的法定抵押权，这份谨慎不无道理。

（3）贷款风险。贷款风险主要集中在抵押权人，原因主要集中在两方面：

一是抵押人在抵押权到期时无法还清贷款。农业产业主要面临两方面的潜在风险，一是因为天气、自然灾害等不可抗力，降低农作物预期产出率的自然风险；二是因生产资料成本提高、农作物价格过低所造成的市场风险。当这两种情况发生时，农民就有可能因农产品收益降低而导致无法还清贷款。那么抵押权人就面临无法实现债权的风险。

二是抵押权实现后抵押物处置变现难。我国《商业银行法》第42条规定明确禁止金融机构自营不动产。一旦债务人不能按期清偿债务，金融机构则难以收回贷款。如果担保物无法变现，那么其担保价值则为零，其作用则仅限于督促抵押人还款。具体到农地抵押，且不说按照法律规定银行等金融机构无权自行经营，即便有权经营，农地并非金融产品，金融机构一般来说既不具备农业生产经营资格，也不具备农业生产经营能力，因为承包土地不能进行非农经营。故抵押物变现难，是抵押权人面临的又一种风险。

三是抵押人无法还清贷款时，在有担保人的抵押模式下，风险又转移给了担保人。担保人代为支付了抵押人尚未还清的贷款后，也需要向抵押人追偿，而抵押人可用来支付给担保人的对价又往往是承包地上产出的农产品价值。因此，风险依然存在。

（4）政治风险。我国是发展中国家，是农业大国。14亿人口中农民占到8亿多。整体而言，农民是我国相对贫困与弱势的群体，农地不仅是他们生存的保障财产之一，更是一条就业的途径。目前，我国尚未建立完善的农民社会保障体系，对于农民而言，如果没有其他收入来源，又失去了赖以生存的承包地，确实个体“生存”就成为一个现实问题，当存在这样问题的农民超过一定的数量，就会成为一个社会问题，这确实不容忽视。前面三种风险，凡实行农地抵押制度的国家一般都会存在，但第四种风险似乎是我国当前国情下独有的。

我们必须针对以上风险，构建相应的风险分散机制，才能有效推进我国农村土地集体所有权制度下的农地抵押制度的制定与实施，做到既能保证抵押权人的权利，又能尽力减轻农民的负担，也不会给国家增加太多的财政负担，应当是我们努力的方向和目标。