土地承包经营权的价值和权能受到法律严格限制
当前我国采用农村土地集体所有权制度，土地权利结构为“农村集体所有权”和“农民的土地承包经营权”的“两权分置”模式。用益物权性质的土地承包经营权，其价值和权能呈现“先天不足，后天失调”的特性。[3]“先天不足”指的是当时农民自发立下“生死状”是为了有口饭吃，能够活下去，根本想不到是为了维护自己的神圣权利；而政府后来同意推行“包产到户”，根本目的也是调动农民的生产积极性，更好地承担起粮食生产任务。“后天失调”，指的是从土地承包经营权物权化的路径来看，家庭承包责任制所形成的土地权利结构也形成并“固化”了某种路径，人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择，导致后续所采取的各种制度修补，既不能给予农民充分的土地地位，也不足以约束权势阶层对农民土地利益的侵害。土地承包经营权权能残缺表现在，其占有权、使用权、收益权和处分权均被法律加以各种限制。其次，土地承包经营权本为私法性权利，但在客观上又被加以公法上的生存保障功能，造成立法前后矛盾与法条相互冲突。[4]
（一）承包土地经营权的市场交换价值的法律限制
土地是一种稀缺的资源，在法律上，它是一种特殊的“物”，就物的性质而言，既具有使用价值，也具有交换价值。如果说其使用价值在于通过权利人农民对土地的生产利用可解决生存温饱、实现生存权，那么其交换价值在于给权利人农民增加收入以获得财富、实现发展权。在很多实行土地所有权归私人所有的国家，土地权利人同时会获得对土地的两种价值，土地权利人既可以自行耕种利用土地，也可以依法自由买卖土地权利，出售土地的所有权、使用权通常可以为土地权利人带来巨额收益。
长期以来，国家出于耕地保护、粮食安全的政治因素考虑，农民生存权、就业权、社会保障权等的实现对土地的依赖，抵押权实现后失地农民的生存及就业安置，而且在国家日益进入老龄化的时代，我国农民人数又占国家总人数的大多数，在包括抵押在内的土地流转导致失地农民的养老问题也不容忽视等多重因素的综合考量下，法律赋予土地承包经营权的用益物权性质，但同时又限制其包括抵押在内的部分权能，究其原因在于，从国家的角度，其主要的顾虑在于我国是农业大国，农民占国家总人数的大多数，但与此同时，我国并没有建立农村社会保障体系，承包地不仅解决了农民的生存问题，更解决了其就业等一系列问题，因此，土地承包经营权的权利结构原则更倾向于公平和稳定，具体体现在发包土地是平均分配，但在土地流转时设置诸多限制。
作为我国农民持有的土地权利，土地承包经营权本应首先是一项财产权。财产权的基本特性就在于其具有财产价值，在于其可与权利人的人格和身份相分离，并可根据权利人的意志自由转让与流通[5]。因此通过抵押及其他流转形式实现土地承包经营权的交换价值既是农民的应有权利，也是农民通过获取土地利益实现发展权的合法途径。
但在现实国情下，土地所有权归为国家或者农村集体，导致农民无权处分；而土地承包经营权又受到农民作为农村集体组织成员的身份制约，导致其抵押欠缺稳定性、安全性和流通性，流转层次低、效率低。我国现行法对土地承包经营权只赋予了使用价值，未赋予交换价值。它体现在现行法律首先禁止农民买卖土地，其次对土地承包经营权各种形式的流转也设置了种种限制条件，最具有标志性的就是禁止“抵押”和禁止“继承”，这足以说明土地承包经营权并非属于农民自己的财产权。虽然现行立法终于突破以往的绝对性限制，规定土地承包经营权人可以依法流转“土地经营权”，但因土地经营权的性质和权能及其在土地权利结构中的定位尚未明确，土地经营权的使用价值事实上被折扣降值。
（二）土地承包经营权权能的法律限制
“两权分置式”的土地权利结构的缺陷导致在法律上对农民基本土地权利的诸多“禁止”。现实中，农民对土地权利的实然状态为“占有权的期限性”“使用权的不自由”“收益权的限制性”以及“处分权的不自主”。
第一，占有权的期限性。即农民除因“身份”才能获得和持续保有土地承包经营权的条件外，权利并非终生享有，而是具有期限性。例如，耕地的承包经营权期限为30年，期限过后，农村集体收回土地承包经营权，重新发包。另外，一旦农民在期限内有特定行为，或者出现特定情形时，土地承包经营权便归于消灭。例如：连续两年闲置时，其手中的土地承包经营权便由农村集体收回。
第二，使用权的不自由。农民对土地的使用并不自由，这一点突出表现为农民对两项价值的折扣性拥有。第一，承包地农业性使用是农民的义务，农民没有自主使用的权利。《土地管理法》禁止农民在耕地上建房、采石、采矿，禁止农民在承包地上挖塘养鱼。《农村土地承包法》规定农民负有维持土地农业用途的义务。第二，农民没有休耕权。《土地管理法》规定连续两年抛荒耕地，耕地将会被农村集体组织收回。现行法限制农民改变土地用途和禁止休耕的立法精神，应该是虑及避免土地的使用浪费以及保护粮食生产的安全，但这一规定违背自然规律和农民意愿。土地生产、地力所限，土地休耕以休养生息、提升地力，是农业耕作的自然规律，一如现代化技术的使用也在整体上不可能违背“春华秋实、秋收冬藏”的自然规律。休耕期间，土地得以休养生息，农民则或在家休息或外出打工另谋一段生计，应该说既符合自然规律也符合情理。在国家尚未有效建立支持农业发展的保护体系的前提下，此种规定无异于强迫农民贫困生存，也为基层政权的合法寻租提供了空间。[6]
第三，收益权的限制性。对土地拥有收益权才是农民拥有土地权利的价值所在。但现实中农民的土地收益权无法得到保障，其中最突出的表现之一就是征地补偿。征用具有长期使用权的承包土地，首先导致当年的土地预期收益化为乌有，其次导致此后几十年的土地预期收益也被剥夺。然而现实中的征地补偿金额却远不能弥补农民的实际损失。首先，征地的补偿标准普遍偏低。其次，有些地方为招商引资极力压低地价，还有地方出现土地征而不用、多征少用等现象，极大地损害了农民收益。[7]最后，征地决策不公开、征地补偿不公平，补偿标准也不统一。[8]
第四，处分权的不自主。农民对承包地不能自主处分的突出表现为：其一，农民不能自主进行土地交易以获取“交换价值”。其二，土地承包经营权的流转也受到诸多限制，土地流转“须取得发包人同意”“受让人须具有农业生产资质”等法律限制。农民对于土地拥有多大程度的法定自主处分权，直接决定了土地财产性价值的实现程度。众所周知，美国是资本主义国家，实行土地私有制，美国的农民能够自由处分和继承土地，但是，美国有561个印第安部落仍然保持集体土地所有权制度，与我国的集体土地所有权制度非常相似，印第安的土地上至少有38 000名不动产的所有人，但其土地的抵押数量却极为有限，其原因就在于美国法律规定除美国联邦政府购买或者征收以外，印第安部落不得处分土地，于是直接导致印第安人对自己的土地缺乏自主处分权。[9]