失地农民的社会保障措施欠缺
目前，我国农民因其身份所限，并不享受城市居民的基本生活保障，其基本生活保障的具体承载物就是所承包的土地，土地保障和家庭养老是我国农村社会保障的主要形式。虽然当前有很多农民外出打工，有的已长期定居城市，但因为仍是农民身份，故并不享受城镇居民的社会保障福利。当前的社会保障制度中，农村的社会保障制度的缺失和不完善，不仅很大程度上降低了农民流转土地的主动性，还阻碍了土地流转的多样性。[25]农民若因抵押权的实现而失去了土地承包经营权，又没有其他的生存来源，在享受不到城镇居民的社会保障福利时，将如何生存？这个问题不容回避。因此，在我国农民实质上处于弱势地位的现实国情下，应当在农民作为完全行为能力人、理性判断是否抵押手中承包地经营权的前提外，在着手构建承包经营权抵押制度的时候，也要考虑到抵押权实现后失地农民的生存安置问题。[26]
在现有试点中，无论是哪一种抵押标的、哪一种抵押类型，包括采用什么样的抵押权实现方式，大部分试点的农户都面临着事实上失去土地承包经营权的可能情形。为此，试点也为防止出现农民失地进行了各种探索。但是，大部分试点采取的是抵押主体资格限制、抵押类型变通、设定抵押权时附带条件、限制抵押权实现方式、设定抵押承包地的比例或底线、降低抵押期限等“预防”性措施，然而，这种种“枷锁”却直接限制了土地承包经营权融资功能的发挥、限制了其交换价值的实现，于是诸多“担心”与“限制”下产出的土地承包经营权制度成为现实中的一种“四不像”，公平与效率也大打折扣。而且，即便有了以上“预防性”措施，仍然不能从根本上防止农民失地。那么因抵押权实现导致农民失地的情况真正发生后，农民的就业当如何解决，农民的生存当如何安置？
学界的建议在前文综述部分已做了归纳。实践中，各试点大都对抵押实现后农民的生存考虑不多。宁夏同心试点设定抵押人的赎回权。成都试点规定抵押物原承包方农户、所在集体组织成员享有优先购买权。法库县试点规定土地承包人获得土地使用权利的优先权。
然而值得一提的是，有极个别的试点考虑非常细致，如河南信阳市平桥区，规定为解决抵押失地的农民的生存问题，给予其优先安排就业、城镇户口、纳入社会保险统筹、安置廉租房等措施。[27]信阳政府承担起因抵押权实现而失地失业的农民生存安置，应该说是突破试点抵押障碍的重大突破。但是，这是在全国尚未建立农民生存保障体系的前提下，信阳政府自行出资“买单”行为，值得称道的同时，我们必须考虑是否值得推广，尤其在经济相对贫困的地区是否具备可操作性？这一措施取决于当地政府的理念、经费、工作重点及对“民生”重视程度的“决心”，能否形成制度而获得持续性难以定论。
在域外，尤其实行土地私有制的国家，农民和以银行为代表的金融机构无论在法律上还是实质上，都处于平等的地位。因此抵押权实现后，农民的就业和生存可以说不是问题，至少不是农地抵押制度本身要考虑的问题。但无论在法律还是实质都处于弱势地位的我国农民，抵押权实现后失地农民的安置，必须予以妥善的考虑。
综前所述，当前试点抵押存在的制度根本性障碍在于农民权利的缺失，尤其是对土地财产性权利的缺失。而农民对土地财产性权利缺失的原因在于：一是农民的身份所限，在当前土地法律关系中不是处于主体性地位；二是当前“两权分置”式的土地权利结构导致农民对土地的使用权缺失；三是在新中国成立以来的土地制度改革中，农民权益不是放在制度变迁的首要价值，是故每一次土地制度的变革首先不是“归还”农民本当早就拥有的土地权利；四是试点土地承包经营权抵押制度的构建模式是冲破法律限制、由政府以行政手段主导推行的“强制性”变迁模式，非为农民基于利益需求、以市场为主导的“诱致性” 变迁，既然农民意愿和利益需求放到了第二位，那么农民权益的实现必然大打折扣。于是试点推行的结果则呈现为取得一定成效后遭遇瓶颈，需要各界尤其是政府认真思索，在集体所有制不动摇的前提下，在土地改革路径约束下，我们如何有效突破相关限制，赋予农民更多土地财产性权利，并构建起“让农民成为真正受益者”政策目标的集体所有制下农地抵押制度，并进而推动相关法律法规的修改？
【注释】
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[2]陈俊杰．吉林上千户农民被迫出让土地 干部进村强行送钱［EB/OL］．http://news.sohu.com/20110327/ n280017534．shtml.
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[11]王金堂．土地承包经营权制度的困局与解破——兼论土地承包经营权的二次物权化［D］．西南政法大学，2012：58-64．
[12]谭宝善．以土地承包权抵押债务被判无效［J］．当代广西，2009（12）：53．
[13]胡军泰，缪江良．农村“两权”抵押贷款启动难在哪——对万年县的情况调查［J］．武汉金融，2010（11）：56．
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[15]土地经营权价值评估遇难题，引发全国人大代表回应［EB/OL］．http://m.sohu.com/a/62735628_161214．
[16]江津区出台农村土地“三权分置”实施方案［EB/OL］．http://www.sohu.com/a/158135040_537832．
[17]李攻．全国首家注册土地合作社抵押贷款成功［EB/OL］．http://business.sohu.com/20081016/n260064347.shtml.
[18]宁夏试水土地经营权抵押贷款 唤醒沉睡土地资本［EB/OL］．http://ep.loupan.com/html/news/201404/ 1214565．html.
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