以实现农民的土地财产权利作为制度变迁的首要价值
在我国往往政策比法律先行、依据政策修改和制定法律的国情特点大背景下，以近年来的几个有关农业方面的“一号文”为标志，国家对农民主体地位、农民权益的重视程度越来越高。更为可喜的是，早在《2016年中央一号文件》中即已明确提出“把坚持农民主体地位、增进农民福祉作为农村一切工作的出发点和落脚点”，应当说，这是我党第一次在国家政策高度明确提出“农民主体地位”概念，并要求有关各界据以推动相关立法的制定，这既是对立法的推进，更是农民的福音。因此，据以研究“归权于民”的承包土地的权利构造，使其政策精神得以法定化，既符合经济逻辑，又能得以在法律上顺畅表达，则是法学工作者不容回避的责任。
（一）从抵押制度的发展历程来看，制度产生的动力源自农民利益
为弄清制度产生的动力源，我们需要深入分析当前实践试点中土地承包经营权抵押制度的变迁路径。农地抵押制度起初从早期的佳木斯市试点（“四荒地”承包经营权抵押）到农民家庭承包地抵押的江津、宁夏同心等试点的成立，是农户与金融组织利益博弈、自主协商一致的结果，政府在整个过程中基本不主动作为，这种制度变迁是一种自下而上的需求诱致性制度变迁。然而，到了后期，虽然可能是因为看到了之前诱致性抵押制度变迁的“甜头”，政府认为是时候应该大力推广，但推广的方式则变成了政府以行政手段主导推进土地流转，通过为抵押人提供担保或社会保障，以解决农村获取融通资金难和失地农民的生存问题，因此，从信阳平桥试点到成都、重庆、京津等试点的成立，都是一种由政府主导且上升到国家战略的土地规模化集成方式，是政府积极作为的一种强制性土地制度变迁。
从某种意义上看，土地承包经营权抵押更像是地方政府为实现土地规模化经营目标而采用的一种方法或手段，在这个过程中，农民的权利与利益则处于高度“兼顾”的位阶，不是制度构建的首要价值，因为它是戴维斯和诺斯所描述的“一个由任何自愿的谈判都可能实现的强制性方案”。然而与之相对应的是，纵观土地抵押或土地产权交易成熟的发达国家，土地交易是交易双方自主自愿的民事行为，双方在法律地位、实然地位都是平等的。其以市场为主导，并非以政府为主导。政府只是在其中扮演一个服务者的角色，它为交易提供各种全面而规范的相关管理和服务。因此，虽然政府的主动推介在短时间内加速了土地承包经营权抵押的形成与实现，但长远来看，抵押制度的构建与发展必须依赖于健康、成熟的农村土地流转市场，依赖于农民自愿为之的利益驱动。
（二）从土地制度变迁的规律来看，以农民利益为直接驱动和最终考量因素的诱致性变迁往往绩效明显
首先，土地改革成功与否的最终考核指标应当是什么？本书认为，不应当是土地规模化的程度，也不是土地产出率，而是切实落到农民手里的财富是多少，农民的实际收入有多高。这个道理如同GDP数值，它是衡量一个国家经济发展速度的重要指标之一，但绝不是考核国人物质生活水平的最终指标，衡量国人物质生活水平的当是国人的人均收入水平。国家颁布一系列文件允许抵押承包地经营权或以承包地经营权为担保，其终极目标是为农民谋福祉，不能以牺牲农民土地利益为对价或前提，我们要科学界定目标与手段关系，不能本末倒置。如果说《2014年中央一号文件》确立了推行抵押制度“不得损害农民权益”的“原则”，那么《2016年中央一号文件》则是把“农民权益”首次放到了新中国成立以来有关政策文件精神的最高处，也是其本就应该达到的高度。
其次，土地制度改革变迁的模式应当是什么？纵观和分析历史我们不难发现，凡由农民自愿为之、自主选择的变迁制度往往符合农民整体的主观愿望与利益需求，因为那是制度变迁的动力与价值所在，它至少具有当前特定阶段的科学性和可持续性；如果相反，则往往在一定程度上违背农民整体的主观愿望和利益需求，因为制度变迁的动力与价值不是以农民的愿望、权利、利益为首位。
最后，立足当前实际，抵押制度的构建应当注意什么问题？综上分析，笔者认为，一是当以农民土地利益为中心，二是当采用诱致性变迁。但是，就目前来看最新一轮的土地改革，具体到土地承包经营权抵押制度的发展历程，制度的起因来源于由农民自发启动的诱致性因素，但经过了试点试验及后来各地政策性文件的推行，已然是政府主导、行政推行的变迁。我们似乎可选择的余地不大。那么，在上述这种变迁的大趋势下当如何有机“重塑”农地抵押制度？本书以为，最佳选择当是尽可能以农民权益的实现为首要目标，将“诱致性”因素在制度设计安排中尽可能实现最大化。
（三）从新中国成立后土地改革公、私法博弈历程来看，私法价值位阶逐步上升
分析我国农村土地改革的历史演进，我们不难发现，土地承载功能的私法价值位阶正在逐步上升，并且这也是国家走向法治民主的必然趋向。2014年《流转意见》精神从某种意义上讲，坚持农村土地集体所有权，稳定承包权，其实质是延续土地社会保障的公法功能；放活经营权，容许在其上设定抵押权，则是为了更好地发挥土地市场效用的私法功能。《2016年中央一号文件》的颁布则是国家经济发展与农民土地利益博弈的结果。