试点抵押推行方式存在行政强制性

我国农民的土地财产权利制度经历了三次大规模制度变革。第一次是土地改革（1950—1952年），土地制度从封建地主所有制变为农民土地所有制，体现在土地权利变更上，则为土地所有权主体的变更，即从封建地主所有变为农民所有；第二次是农业合作化、人民公社化运动（1952—1978年），从土地的农民所有权变为农村集体所有权。第三次是家庭联产承包责任制（1979年至今），体现在土地权利结构的变化是，从农村土地集体所有权上分离出农民土地承包经营权，即两权分置，这是一种基于农民土地权益需求所导致的制度变迁，取得了历史上广为瞩目的成效。

但在那个时期，我国农村土地集体所有权制度、产权不明晰，落实以转变农业发展方式实现规模化经营为目标的特定情形下，政府同时担起了土地所有者、土地管理者、抵押行为的组织者、抵押合同的缔约者的职责，另外还是土地产出提高后的受益方。^[6]所以，由于政府行政干预过多，角色定位错位，导致农民处于弱势地位，使本应当以利益诱导农民自主选择抵押与否的私法行为，变成政府通过行政手段强推硬派公法行为。这样在现实中很容易导致对农民意愿尊重不足，农民对土地承包经营权的自主处分权受到直接侵害，出现了以公权力侵害私权利的现象。政府从本应是农民权益的保障者、维护者，变成了现实中农民权益的侵害者。在自行选择的外部表象下，一定程度上，农民实质上对农地使用权抵押与否缺乏自主选择权。

首先，对农地抵押制度的调研不足。实践表明，各地政府在本地抵押政策乃至所有其他形式的土地流转政策过程中，缺乏全面、深入的调研，对当地的土地情况、农民情况、推行抵押的必要性、可行性以及科学性等没有做充分的调查研究与充分论证，便出台了有关的政策性文件或者工作方案。其出发点在于落实上级有关工作精神，完成工作任务，对其他因素的考虑并不周全。

其次，对农地抵押的宣传不足。政府对土地承包经营权“抵押”及其他形式的“流转”，尤其是站在农民立场的宣传很不到位，没有通过各种有效渠道，直接或间接地让农民了解这项制度的内容、意义、利益及可能的风险，等等。农民不知情则不了解，不了解则不接纳，也是情理中事。

再次，对农民意愿的尊重不足。各地政府在试点推行土地承包经营权抵押乃至“土地流转制度”时，很少广泛充分征求农民的意见，有些地方采用过征求农民代表意见的“民主程序”，但那更多的是一种“程序”，“农民代表”的身份及人数远远起不到代表农民真实意愿的作用，也更谈不上根据农民的意愿程度来决定推行不推行这项制度，或者根据农民的意愿需求对制度内容安排、技术设计等再做哪些调整。甚至有些地方出现过，在农民还不知情的情况下，土地已经被“流转”^[7]走的情况。而当农民以各种形式表达“不愿意”的态度时，政府却不管不顾，依然强制执行，有个别地方出现过土地被强行“流转” 的农民与基层政府直接冲突的情形。