导 论
一、研究问题提出
1.中国行业组织政策参与的现状、困境及其可行性化解等问题的研究
尽管“实现中国政治民主化、增加民众参政和议政的程度、让人民当家作主”[1]的政治宗旨一直是新中国成立以来历代领导人所倡导的政治核心价值理念，但是在事实上，中国由于长期受到计划经济体制下形成的高度政治集权体制的影响，民众政策参与的渠道相对狭窄。由此，为了能够及时地改变“政治体制改革严重落后于经济体制改革”的不利局面，自党的十七大以来，党和政府多次要求创造各种条件扩大公民有序的政策参与渠道，以此来推进基层政治的民主化、推进社会主义政治文明的建设。但就目前来讲，无论是宏观的政策参与体制，还是微观的村民自治制度和城市社区治理制度，它们在推进中国公民和社会进行有序的政策参与方面都存在着一定的困境。因此，研究公民和社会进行有序的政策参与的新路径是理论界亟待解决的问题之一。
在国家与社会关系调整的背景下，随着中国改革的深入，中国的社会力量有了巨大的发展。中国行业组织在此背景下体现出蓬勃发展的劲头。许多学者的研究展示了它们在社会治理、促进政府管理转型、推进公民和社会进行有序的政策参与等方面都越来越显示其现实的价值意义。学者们认为，行业组织原则上不是典型的政治组织，是不同于政党等政治目的性很强的政治组织，但是它们在组织民众有序政策参与、推动中国民主政治发展等方面愈加显示政治学上的意义。[2]通过中国行业组织政策参与方面的研究，人们认为这将有助于我们合理地框定它们政策参与的途径，挖掘它们的政策参与行为对于公民和社会进行有序政策参与路径建构的价值意义。如果我们能够引导它们走向制度化的政策参与，那么行业组织将在推进公民和社会进行有序政策参与路径的建构方面将起到重大的学理和现实意义。这些研究观点就目前来看尽管有一定的理论价值意义，但是经过对相关文献进行研究，本书发现目前有关文献对行业组织政策参与的政治学价值意义普遍地持有过高的期望。有些学者认为其对民主政治等都具有较高的价值意义，可是从实际上来看，这种看法存在着较大的偏差。本书认为这种看法可能更多地体现为一种研究者的善良愿望。本研究试图表明，行业组织从其历史发展的轨迹来看，本身就只是一个工具性的存在。在国家主导或控制社会的制度空间下，中国行业组织一出现也充其量是个从属性地位的组织，其只是作为政府职能的某些替代物而存在的组织。这是因为经济契合是国家决定行业组织是否或者多大程度上具备政策参与的可能性。如果在中国现实政治生活中国家与行业组织二者之间缺乏一定的经济契合点，缺乏一个制度化的参与途径，那么行业组织政策参与的活动范围将会大为缩小。简而言之，行业组织政策参与是不是如一些学者们所说的那样是未来民主政治发展的突破口，在很大程度上是受中国国家与社会关系调适的影响，是由政府与行业组织之间经济契合逻辑程度所决定的，它们政策参与价值功效的释放需要提升行业组织政策参与现实的有效性。就目前来讲，中国在现有的强国家与弱社会关系背景下，行业组织政策参与的民主政治价值功效存在很大的不确定性。如果想提升行业组织政策参与的价值功效，那么就需要通过调整中国现有的国家与社会关系去化解行业组织政策参与之困。只有这样，行业组织政策参与才可能具备民主的价值意义，为公民和社会的政策参与提供一个有序的政策参与路径。
改革开放以来，中国传统的国家与社会关系格局发生了变化，原来高度集中的计划经济体制渐渐地淡出人们的视野，与之相适宜的高度集权的政治体制也开始出现了松动。中国无论在经济领域，还是在政治领域，都在进行自上而下的放权。在“国家领域”中，中国出现了粗陋的“私人私域”，社会活力开始复苏。在“政府、市场、社会”三分天下的背景下，当出现了政府和市场都失灵时，温州商会便有了广阔的生成空间。近年来，温州商会的发展呈现了井喷之势，温州商会几乎遍布城乡和社会生活的各个领域，已经成为中国最具典型的一个行业组织。温州商会自从出现以后，在社会治理和行业治理等方面的作用开始凸显出来，在国家治理的多元化力量中也占有相应的地位。尽管目前对于温州商会的一些性质的规定存在诸多的争议，但是鉴于温州商会的健康发展及其对于社会发展的正面功效，面对日益发展之势的温州商会组织，本书就以温州商会政策参与为个案去研究、镜像中国行业组织政策参与的现实问题，以此找到中国行业组织政策参与的困境及其可行性的化解路径。通过这样的研究，希望能够为公民和社会进行有序的政策参与打开新的参与路径之门。
2.以优化行业组织政策参与的路径为视角探析中国国家治理现代化建构中国家与社会关系结构性障碍调适问题的研究
国家治理从国家诞生时就开始了，而且一直伴随着国家运行。就目前来说，世界上没有一个国家可以完全脱离国家治理的影响。良好的国家治理可以催生政治的善治，实现人们对于民主政治价值的追求，也可以提升政府存在的合法性和有效性。西方社会由于存在着自身的优势和历史发展的特点，在国家治理能力的发展方面比起发展中国家来说都显得较为迅速。因此，为了提升国家的治理能力，中国国家治理现代化的建构急待推进。在党的十八届三中全会上，党提出要完善和发展中国特色社会主义制度，要推进国家治理体系和治理能力的现代化，要把国家治理的现代化作为中国未来全面深化改革的总目标。这个决定的提出反映了中国未来政治体制改革的重心，也说明我们党对于社会主义政治发展的规律有了新的认识，为以后中国国家治理现代化的推进吹响了前进的号角。但由于中国国家治理现代化的发展状况、建构理论和现实研究都刚刚起步，与国家治理的理想状态——良治也还存在着较大的距离，因此，本书希望通过对中国行业组织的典型性代表——温州商会政策参与的研究来探析中国国家治理的现代化问题。总的来说，如果一个国家的治理具备了现代化的特质，实际上它就意味着国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，它包括规范政府行为、市场行为和社会行为的一系列制度，其中的政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个重要的维度或者是次级体系。[3]国家治理能力的现代化主要指国家治理执行主体具备一定的、有效的执行力，它意味着治理执行主体的素质必须符合现代公民的素养，否则纵使我们有完备的治理体系制度也不可能真正地释放和提升国家治理能力。如果说良好治理体系的现代化和治理能力的现代化是一个国家治理现代化构建的两维，那么建立现代化的国家治理体系和治理能力所需要的基础必然需要治理主体不断地参与到治理当中来。因此，可以这样说，良好的公民或者行业组织政策参与行为，在政府和党的领导下通过合作方式推进国家治理的现代化。考察一个国家治理能否现代化的标志不仅是要考察静态制度体系的建构，也要考察如何形成这种体系的国家与社会关系结构或过程。本书将以中国行业组织典型代表——温州商会政策参与为个案研究的视角来考察在当下国家治理现代化建构所需要的国家与社会关系结构问题。简而言之，中国行业组织政策参与困境的化解路径其实就是国家治理现代化建构中所需要的国家与社会关系结构，优化行业组织政策参与的国家与社会关系与完成国家治理现代化所具备的国家与社会关系二者出现一致的逻辑机理和现实的境遇。那么，如何提升行业组织政策参与的有效性，以便推动中国良性的国家与社会关系结构呢？这将是本书研究的重点所在。
二、研究意义
1.实际意义
随着时间的推移，人们看到一个不争的事实，那就是在一些国家中，在市场领域和国家领域之外的行业组织愈加呈现了重要的参与治理作用。中国自改革开放以来，社会力量变得日渐强大，国家开始从社会中抽身，行业组织此时也有了迅猛的发展。在“全球结社革命”[4]悄然蔓延的国际趋势下，行业组织在参与社会公共治理、承担公共管理职能等方面起到越来越重要的作用。行业组织在参与治理的同时，其政策参与行为也逐渐成为常态化的行为，并为公民和社会进行有序的政策参与提供一个新的途径。由此，研究它们的政策参与有着重大的实际意义。
第一，研究行业组织政策参与问题有助于建构权力监督机制和权力制约机制。独断的权力容易产生腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。为了监督权力，学者孟德斯鸠提出了“三权分立”的制度设计，希望用权力制约权力。可是，似乎孟氏的“分权制度建设并没有帮助人们把国家权力限制在它应有的界限内，却在实际上制造了一个整体的国家通过发生在它所有的单位和附属机构为了各自的特权拥有的竞争来扩大它们的特权”[5]，这种竞争的结果必然是缔造了一个国家权力膨胀和社会权力相对缩小的社会现象。而实际上，要想真正地实现制约国家权力的梦想，还必须要社会力量的参与，因为这样的参与可以形成对国家独断的制衡作用。正如法国学者米歇尔·克罗奇所言：“民主在某一国家里的活动是受那个国家里的社会结构和社会趋向影响的。”[6]中国想要对公共权力的运行进行监督和制约，不仅需要权力制度设计的制约，也需要像行业组织这样的社会力量的介入，并最终形成权力监督机制和权力制约机制，用机制来保证公共权力运行的良性化。但是，新生的诸多行业组织政策参与在中国是个新生事物，很多人的研究是不够深入的，有些行业组织政策参与还存在一定的制度外参与等问题。因此，如何规范行业组织政策参与不仅是学界需要急待解决的问题，也是响应党的十七大召开以来我们党要求积极探寻满足当下中国公民进行有序的政策参与渠道培育的需求，更是未来中国公民提升自己参政能力重要组织化路径的需要。
第二，研究行业组织政策参与问题有助于提升公民的利益表达和利益整合的水平。公民社会是多元的利益集合体，利益主体之间彼此冲突。学者佩弗里尔·斯夸尔认为，人们的冲突是每个社会的内在特征，产生冲突的主要原因包括两个：一是不充足的物质条件；二是不同的价值观念。[7]因此，如何缓解不同利益主体之间的冲突，各个国家的政府充当了调停者身份，政府也因此掌握了大量的资源。由于个体的弱势，为了获取更多资源，公民个体便组织起来通过参与政治生活去影响政府决策，获取自己想要的利益。行业组织是人们基于共同的兴趣和利益组建起来的组织，公民在组织化的政策参与中可以表达自己的利益诉求、整合自己的政治意愿，这样有益于他们社会利益表达和利益整合水平的提高。
第三，研究行业组织政策参与问题有助于公民政治社会化的实现。公民政治社会化是一个国家政治走向民主政治的前提。没有一个成熟的政治心态和政治感情的公民群体的存在，民主政治不可能得到实现。行业组织有其自身特定的利益趋向，为了实现自己的利益和宗旨，对于加入组织的成员，组织要求他们必须具备组织所需要的精神和价值认同。在此认知过程中，行业组织政策参与有助于组织成员之间政治社会化的培育。正如美国政治学家科恩曾经指出：“民主广度和深度的扩展结果的形成是因为争取会员资格而激励起来的成员的自觉性，而且这种成员的自觉性在共同学习、游戏和生活过程中不断获得加强。”[8]因此，行业组织政策参与在推动中国公民政治社会化方面将起到重要的推进作用。
2.理论意义
第一，研究中国行业组织政策参与的现状及其对于中国公民和社会进行有序政策参与的意义。由于行业组织政策参与的行为逐渐成为常态化行为，所以本书通过对行业组织政策参与经济逻辑等问题的研究解读其政策参与的动机和困境。通过分析发现行业组织政策参与存在困境的症结所在，从而可以为逐渐地规范这个群体的政策参与行为，提升其政策参与的有效性，进而可以为中国公民和社会进行有序的政策参与提供新的参与路径。
第二，研究当今中国行业组织政策参与的困境及其可行性化解。行业组织政策参与功效低下存在诸多方面的原因，但制度机制的缺失恐怕是目前个体或者组织的政策参与陷入困顿的深层次原因。制度机制的缺失已经成为影响中国行业组织政策参与功效的瓶颈性因素。当前，行业组织获取政策参与的机会在很大程度上是和地方政府及其官员在利益博弈中获取的。如果没有政府的放松或者放权，行业组织就会缺失参与的制度空间。行业组织的每一次政策参与权力的获取也和政府官员自身能否获取经济利益或者税收多寡有着很大的关系。简而言之，行业组织政策参与权力的扩大和缩小与地方政府获取税收的多少有关系。这显示了行业组织获取政策参与的机会和地方政府及其官员获取的经济利益有很大的逻辑关系。行业组织对于推进地方政府与行业组织关系的调整、对于促进基层民主政治生态的呈现的确也是有其积极的价值意义。这种渐进的、微观的、边缘化的改进的意义在于，一旦宏观的政府体制经过职能转变，为行业组织的发展提供一定的制度空间，这种改进作用就将是显著的，并使新制度具有一个扎实的微观社会基础。但不可否认的是，这种改进从根本上说是渐进的、边缘化的，真正影响和制约制度变迁的因子在很大程度上是体制改革的滞后性，只有改革才可以真正地影响国家与社会关系的未来走向；而微观领域的自我发展和政策参与只能处于从属地位，国家和社会彼此在政策参与的经济逻辑下构建了国家与社会关系的和谐生态。
第三，研究中国国家治理现代化建构中的国家与社会结构性障碍的调适问题。中国国家治理的现代化能否建构是关系到中国能否实现和谐社会建构的必然要求。国家治理现代化的缺乏就容易酿成社会的不稳定和不和谐。建构有中国特色国家治理的现代化需要治理体系和治理能力的现代化，促成这种现代化出现的路径必须要通过除国家治理主体之外的治理主体广泛的政策参与，并因此调适国家与社会的结构关系，只有这样，方才可以实现国家治理的现代化。因此，考察中国行业组织政策参与的程度在某种意义上可以探析中国国家治理现代化建构的国家与社会关系结构障碍性问题。换句话说，一旦中国公民或者行业组织政策参与之困路径得到了化解，实现容易催生国家治理现代化的实现。由此可见，优化中国公民和行业组织政策参与之困的结构性路径其实就是解决国家治理现代化中结构性障碍的路径，二者在实现的路径上是一致的。
三、研究文献及其述评
1.国家治理研究
自从治理理论在国内外流行以来，关于国家治理的研究不乏其人。学术界对于国家治理理论进行相关研究的论著或观点颇为丰富，其主要集中在：
第一，国家治理中的国家角色分析。“治理”一词最早是在世界银行描述非洲发展状况出现了“治理危机”时出现的，而且现在也引起了人们的普遍关注，逐渐成为学界大行其道的一个时髦用语。在国家层面上，关于国家如何治理已经成为许多国家值得关注的现实问题。国家自出现以来，人们一面在斥责国家的“恶”，但是在另一面，在实践中人们也证明了现在几乎没有一个国家敢说不需要国家或者政府就可以充分地得到良好的发展。在以“自由主义”或“国家主义”为理念建构的国家中，无论依赖于何种理念建构的国家，最终都是在国家干预和市场自由之间进行徘徊。 自由主义国家一直崇尚市场自由，坚决反对国家或者政府过度干预市场自身的发展，认为只需要“守夜人”的政府。在“看不见的手”理论的引导下，人们可以实现走向自我需要的利益追求。对于国家功能的界定，自由主义国家的价值诉求是国家在任何领域都是弱化的。初期的这种理论确实迎合了社会发展的需求，但随着市场经济自身的外部性和资本主义社会自身的弊端而产生间歇性的危机感迫使人们开始重新审视国家在治理当中的作用。苏联在国家治理作用下迅速的崛起和高度福利制度国家的出现也更加引起西方社会对于绝对自由主义的质疑和修改。 自此，国家主义理念逐渐占据了上风。可是，建构国家主义理念的国家在后期也出现了问题，如，出现在福利制度国家中的弊端。甚至就连推行高度计划经济体系的苏联经济在后期也开始倒退，许多国家的政府出现了官僚主义盛行和效率低下等问题。这些问题的出现使人们又开始怀念自由主义的好处，在理论和实践中也显示出在国家主义和自由主义之间如何取舍的窘境。许多国家的管理者和理论家长期陷入两难的尴尬境遇，导致了在国家治理中政府角色存在着不断的变化。国家和市场的不断失败使人们开始重新思考国家在治理中到底起到了一个怎样的角色价值功能。20世纪90年代以后，人们普遍地认为国家需要治理，治理理论的研究变得流行起来，一直到现在，人们开始逐渐用治理分析框架分析国家问题。有人提出，在国家治理当中，可以用元治理来解读国家的作用。元治理理论认为，由于社会的复杂多样，国家面临诸多的治理问题。因此，国家或者政府在治理中应该成为承担治理主要角色。[9]治理的国家角色定位意味着政府必须要承担基本规则或者制度设计的责任；同时，国家或者政府也要成为治理一员参与国家治理，国家不是唯一的治理主体，和其他参与者进行合作治理，只不过国家是各种治理失败最后的补救者，起到调适的作用。[10]元治理在后发国家治理现代化的建构中显得尤为必要。学者亨廷顿认为，各个国家重要的政治区别在于国家或者政府统治的程度是不同的，不在于政府的统治形式是否不同，对于发展中国家来说，国家首先是要建立秩序，防止治理带来的过度参与问题，从而会导致国家秩序的混乱。学者福山认为，当今世界软弱无能的国家是世界贫困、疾病、恐怖主义等问题的根源，如何建立良好的国家治理，走向治理的现代化是每个国家时刻都面临的重要政治问题。
第二，国家治理的研究。进入21世纪以来，中国关于如何推进国家的建设的讨论也与日俱增。在国际上，很多问题的处理都有中国身影的出现。在国内，许多人和领域在通向中国梦的过程中对于国家能力也提出了更高的要求。如何把中国国家治理推进到现代化的程度，国内外关于国家治理的研究也渐趋增多。一些人认为，中国目前的国家治理较为成功。一种观点认为，中国是21世纪的主导者，需要承担更多的全球治理责任。另一种观点认为，中国国家治理当前存在着许多的问题。持有此观点的人认为，中国的全球治理对别的国家来说是一种威胁，而且，由于我国国家治理存在的问题，不久将会陷入治理危机。美国学者邹庄认为，中国经济处于转型期，存在诸多的问题，需要很好的处理；学者白威廉认为，中国社会机制还在原来政治系统下运行，权力下放成为治理的重要表现；学者倪志伟认为，中国市场经济的巨大发展改变了权力分配模式和机制；学者林南认为，中国国家治理现实了社会资本的重要性；学者李侃如认为，中国在社会变革、政府体系、经济发展和面临挑战等方面，都需要进行国家治理层面的研究。
可见，面对混乱的基于中国的各种国家治理观，为了了解和梳理当前中国国家治理的真实现状，本书认为开展中国国家治理的相关研究是当前理论界急需的一种理论研究。学者陈春常总结认为[11]，当今在中国国家治理层面已经形成四个范式：一是治理理论的基础研究，其主要译介治理理论，进行本土化的概念界定等；二是中国采用治理理论的适用性研究，其主要阐述中国是否需要治理，需要的话如何进行本土化问题等；三是研究的视角问题，其主要从全球化、国家转型和现代化的视角来研究中国国家治理问题等；四是中国治理研究路径和目标问题，其主要阐述中国如何开展国家治理建构。学者陈春常的总结进一步论证了国内不乏研究国家治理问题的专家。但是，通过研究发现，尽管众多的研究国家治理的学者几乎都认可推进中国国家治理的建构，是未来一定需要现实的一个客观情况，但在现有的学者中，很少有人通过行业组织政策参与的路径去分析中国国家治理现代化相关问题。其实，无论是何种层面的治理，不外乎是治理主体的多元性合作；而人们要想获取国家治理的权力必须要通过一定的政策参与才可以获取。由此，本书认为通过行业组织政策参与的现状、意义和困境的化解等层面来考察行业组织参与国家治理的程度，进一步可以考量目前国家治理的现代化程度，并在此基础上提出如何推进影响中国国家治理现代化建构的国家与社会关系的调适等问题。这有一定的理论意义。
2.行业组织政策参与研究
随着我国行业组织的蓬勃发展，关于行业组织政策参与的研究也逐渐在一些期刊、杂志中出现。这些研究丰富了我国行业组织的研究，也体现出行业组织在政治生活中的影响在逐渐增大，它们的政策参与问题已经引起学者们的关注。
较为早期研究中国行业组织政策参与问题的学者是郑准镐。从行业组织政策参与过程的主体性上看，他认为行业组织政策参与可分为直接参与和间接参与。从行业组织政策参与制度化上看，他认为行业组织政策参与可分为制度化参与和非制度化参与。从行业组织政策参与的主动性上看，他认为行业组织政策参与方式可以分为主动参与和委托参与。由于受到每个国家自身的政治体制、文化底蕴的影响，行业组织在不同国家的政策参与方式并不一样。[12]
除了郑准镐之外，还有学者夏伟明和张才新等人。他们对行业组织政策参与也进行了相关论述。学者们普遍认为行业组织具有一项重要的功能是进行公共政策参与，其一般参与的职能可分为：（1）利益表达。行业组织是政府与民众沟通的桥梁，通过此桥梁可以把民众的利益聚集起来，转达给政府，从而促使政府尽快地把民众的关切纳入政策议程，从而加快政策议程制定的速度和扩展政策方案的代表性。（2）公共政策制定。行业组织可以通过聚集一些民众的意愿就某个问题向政府提出议案，并为政府在某个领域提供一些帮助，为政府制定公共政策出谋划策。（3）政策评估。由于很多行业组织是由一些专业技术人员组成，政府为了提升管理水平，就有意识地把一些技术性很强的活动交给相关行业组织来处理，这既保证了评估的公正性，也提升了政府的服务水平。（4）政策监督。政策监督需要一些监督机制和监督的存在，但长期以来我国政策监督主体过于单一，有时甚至仅限于一些制定政策部门本身。依靠制定者自身监督自己的监督机制在很大程度上是依靠“德性”的自律来完成，但事实上是，这种监督基本上是流于形式，从而造成公共政策执行的力度大打折扣，执行的效果也是不甚理想。为此，为了拓展行业组织政策参与的渠道，通过行业组织介入监督主体之中，利用行业组织的独立性可能会较好地弥补政策监督不足的问题。[13]此外，湘潭大学周巍的硕士论文认为行业组织政策参与途径分为十二种：从客体上看，行业组织政策参与分为执政党政策参与、人大政策参与、政府政策参与和政协政策参与；从行业组织政策参与是否符合法律视角上看，分为制度化和非制度化；从行业组织是否直接参与上看，分为直接参与与间接参与。[14]除此之外，吉林大学张喜红把社团放在国家与社会视野中来研究，南京航空航天大学的王锐积极评价了行业组织政治绩效，等等。
国内关于行业组织政策参与问题的研究极大地丰富了本书对行业组织政策参与的功能、途径等的认识。但从整体上看，由于中国行业组织政策参与在中国参与的程度不是很强，关于行业组织政策参与的研究尚处在初步的研究阶段，没有太多的研究者用一个具体案例去研究、考察行业组织政策参与的途径、功能、民主意义等。同时，也很少看到，在分析未来中国国家治理的现代化推进中，良好的行业组织政策参与、治理能力能够为国家治理现代化的建构提供怎样的价值意义？这也成为本书试图去进行一个理论分析的重要原因。
3.温州商会政策参与研究
当前，国家释放了许多社会空间，行业组织在数量上呈现“爆炸式增长”。许多学者开始用行业组织与政府之间的互动关系来解读中国国家与社会关系模式的生成。就目前来说，在国家简政放权的大环境下，随着社会力量的悄然增长，社会自治能量在增大，社会独立的空间在扩大，行业组织由此拥有了生长的土壤和空间。如今，中国行业性组织的发展呈现了井喷之势。据统计，截至2014年时，行业组织已经有25.5万个。[15]尽管现在行业性的行业组织的发展还存在诸多问题，如“官民二重性”、行政化、法律环境缺失等问题，但行业性组织在中国社会治理方面的意义已经引起学界的关注。行业组织在中国越来越显示出如学者萨拉蒙在《全球公民社会》一书中所描述的地位，“行业组织在国家治理和社会公共责任承担等方面具有重要作用”。[16]在国家与社会关系层面上，许多学者认为，行业组织与政府互动关系在一定程度上反映了行业组织与国家关系的上限[17]，即行业组织运行空间的上限。
20世纪80年代以后，国外学术界出现了一些关于行业组织政策参与的研究成果。其中最为著名的是Schmitter & Streeck主持的“商业利益组织”项目。该项目对西方比较发达的10多个国家行业组织政策参与进行了比较研究，成果也较为丰硕。Schmitter &Streeck认为，尽管目前行业组织政策参与的分类存在诸多争议，但一般来说可以分三类：第一是政策倡导型，其体现多元化院外游说活动；第二是正式政策参与型，国家以公开方式承认行业组织参与；第三是私益政府型，行业组织发挥准公共职能。[18]三者体现参与的一个连续体，两端是政策参与和私益政府，中间是政策过程参与。行业组织政策参与类型是受国家与社会关系的影响。相关研究表明，政策倡导和私益政府对应的理论是多元主义和法团主义。[19]以美国为首的国家是多元主义国家，行业组织对应参与的类型大多是院外影响政策参与，而在欧洲大陆的法团主义国家中，行业组织政策参与的类型大多是私益政府，顶层组织才有参与的权利。国家与社会关系还是影响行业组织代表性程度的关键因素。[20]法团主义按照Schmitter的观点，具有强制参与、非竞争性、等级化组织结构和代表性的特征。这些特征显示出，只有顶级组织才有资格代表行业利益，参与政治活动；而与此相反，多元主义具有自愿性、竞争性、非等级化的特征，行业组织政策参与只代表会员，不是全行业。代表差异性的存在体现了多元主义和法团主义行业组织政策参与有着本质的不同。
20世纪90年代以后，行业组织政策参与的研究在中国开始出现。研究者大多涉及两个主题：第一是国家政治与经济结构影响行业组织特征及其在政策参与中的作用；第二是行业组织政策参与从游说行为迈向其他类型。中国行业组织由于是晚近发展起来的组织，国内关于行业组织政策参与的研究相对比较薄弱，从国家与社会视角进行的研究显得更少。在诸多研究中，像商会这样的行业组织的研究特别突出，尤其以温州商会为典型代表。温州商会是一个行业组织，作为一个地方性、 自治性很强的民间组织，伴随着温州模式的出现而逐渐成长起来。温州商会出现后所表现出来的经济功能和政策参与价值意义也逐渐成为学界研究的议题，而且人们的研究也呈现了较强的理论价值和实际意义。温州商会之所以具有经济功能和价值意义，是因为伴随着中国经济领域市场化进程的发展，社会逐步打破了国家的全面控制，“唯政府主义”的思潮渐行渐远，而作为社会重要结构性要素的行业组织，正日益成为治理体系中重要的治理主体。温州商会在承担私营企业主阶层政策参与中起到组织化的作用，有效地增加私营企业主阶层的政策参与行为，是公民参加国家事务管理的重要组织形式。在各地行业组织中，温州的民间商会等行业组织是20世纪90年代以后，在完成了从计划经济体制向初级市场经济转型和过渡期间所兴起的行业组织。温州是中国市场出现最早、民营经济最发达的地区之一。在没有政府授权和敢为天下先精神的感召下，温州地区首先推行民营经济的发展，并逐渐形成“温州模式”。伴随而来的是温州商会在经济发展中的功效渐趋被人们所接受、认可，本地和异地商会的成立如雨后春笋般的出现，温州人的经济发展也因此有了较大的进步。同时，在面对中国国家与社会关系的演绎和巨变时，作为经济组织，温州商会也逐渐体现出治理的功效。较早研究温州商会政治学意蕴的人是学者白慧娴。她在温州商会作用的分析中认为，私人企业主为了和政府结盟，避免在意识形态领域和政府挑战，自发地组织成为国家社会主义制度的力量。[21]后来，学者余辉的专著《行业协会及其在中国的发展》、陈剩勇的专著《组织化、 自治治理与民主：浙江温州民间商会研究》、郁建兴等人的专著《民间商会与地方政府：基于浙江温州市的研究》、《在政府与企业之间——以温州商会为研究对象》和《在参与中成长的中国公民社会》等，都对温州商会进行相关的研究。研究者主要关注温州商会的自主性、 自主治理、商会与政府关系及其在公共管理中的作用等问题。学者陈剩勇等人在《组织化、 自主治理与民主：浙江温州民间商会研究》这一著作中认为，温州商会组织体现了温州企业家的一种民主实践。当商会组织和成员参加地方政府有关行业发展等问题的公共政策制定时，民间组织便超越了经济范畴，具有了政治学意义。温州商会组织的契约、平等和民主组织原则使得参与人员的政策参与热情和渠道得到了巨增，由此也一定程度上推动了基层民主的发展。由于温州商会建立时间较早，因其自发性强、覆盖面广、实际作用明显等因素而具有很强的典型性，从而让温州商会能有效地在政府与企业之间搭建一座桥梁，并匡正市场失灵现象。学者郁建兴在《在政府与企业之间——以温州商会为研究对象》这一著作中认为，“温州商会的兴起使得温州政府的职能下放和职能转移成为可能，商会可以为政府服务，答复政府的有关部门的咨询，为宏观决策做好参谋”，研究“温州商会的治理模式可以折射出中国地方政府治理的转型过程”[22]。
上述学者们的理论研究丰富了商会组织研究内容，但通过分析发现，学界对商会组织政策参与的研究也只是起步阶段，存在诸多需要研究的理论地带：（1）存在是否具有研究价值的争论。部分学者认为，在中国目前国家与社会关系下不存在成熟的公民社会，自然公民社会的结构性要素——商会组织的生成空间是极为狭小的，商会没有太多的自治权利，组织的政策参与更是无从谈起，也不具有政治学意义，因此不值得人们去研究。还有部分学者认为，系统地研究商会组织政策参与显得尤为必要，在中国目前民主政治体制改革处于攻坚阶段，研究商会治理和政策参与等问题可能对如何推进中国公民和社会进行有序政策参与路径的建构，及其对基层民主政治的发展都可能具有重要的现实意义。困扰理论界的诸多争议，亟待学界进行系统的理论研究。（2）缺乏实证性的分析。 目前对于商会组织政策参与有效性的研究大多只是停留在理论解读的阶段和缺乏实证的分析，理论界需要加以实证分析。（3）存在政策参与的困境。商会组织政策参与在中国存在诸多的困境，如参与不足、参与失序等现象。和国外行业组织的政策参与相比缺乏诸多的一致性，学界要开展比较分析，找出中国商会组织政策参与困境产生的根源，以方便提升商会组织政策参与的有效性。（4）存在政策参与和政治民主化关系的争论。在中国大力推进服务型政府管理模式建构的背景下，社会结构性要素——行业组织政策参与承载了人们对中国政治民主化建构的希冀。但是，是否像中国这样一个发展中国家，政治民主的发展一定要和商会组织的发展呈现正相关的关系？或者说，商会组织政策参与在多大程度上可以带动中国政治民主化？理论界对此也存在诸多的争论，需要加以研究、梳理。（5）商会组织政策参与现象是中国政治生活领域的新事，也是公民政策参与的重要渠道之一。在国家与社会关系的演变下催生的商会组织政策参与行为在一定程度上必然会影响着中国未来国家与社会关系是否能够均衡发展等问题。商会组织或者中国行业组织在这些领域的研究急待学界展开理论研究与实证分析。
温州商会是改革开放以后最先涌现出来的商会，其典型性在中国行业组织政策参与中具有一定的代表性和示范性。因此，本书选择温州商会作为研究中国1978年以来行业组织政策参与的实证分析具有可行性和典型性。本书认为，通过研究温州商会政策参与，可能会得出一定的结论：（1）通过典型商会组织的政策参与去实证分析目前中国行业组织政策参与功能、参与途径、现状与成因、趋势展望等，具有较大的学理价值。（2）通过温州商会政策参与个案的研究来验证行业组织政策参与目前在中国很大程度上和地方政府或者官员的政绩观有较大的关系。温州商会和地方政府及其官员在经济逻辑下规范彼此空间，型塑着商会未来政策参与的路径和权限。由于受经济逻辑的影响，改革开放以来，国内最发达、数量最多的商会组织——温州商会组织政策参与也面临诸多的困境。究其原因，本书认为：在现有的中国国家与社会关系下，政府和自治性很强的商会组织之间缺乏制度的约束，商会政策参与很大程度上是受地方政府和官员政绩观的影响。商会的政策参与和官员政绩的获取之间存在内在的逻辑关系，二者是在彼此博弈中获得彼此的边际。因此，从某种意义上说，温州商会政策参与困境的化解实际上是如何调适中国国家与社会关系的问题。本书希望通过温州商会政策参与的研究来透视国家与社会关系模式实际上是政府与行业组织之间“经济契合”程度的问题。经济契合程度越大，温州商会政策参与的空间就越大，行业组织发挥的功能越接近于法团主义下的私益政府模式，反之则接近于多元主义下的政策游说模式。国家与社会关系因为二者的经济契合程度体现了不一样的关系模式。（3）通过个案研究从个别到一般。尽管温州商会政策参与的实证分析可能不会完全替代其他行业组织政策参与诸多的元素，但是本书认为，通过温州商会政策参与的实证分析可以为行业组织政策参与的研究提供学理意义。这种研究利于行业组织政策参与的发展与研究，同时也为中国公民和社会进行有序政策参与路径的形成提供研究的视角。本书希望通过温州商会组织政策参与的研究探析中国行业组织政策参与之困化解的方法或者途径，以期提升中国行业组织政策参与在公民和社会有序政策参与中的作用。
四、研究方法和分析框架
本书理论分析工具主要是国家治理现代化理论、马克思主义国家与社会关系理论、政策参与理论、国家治理理论、政治与经济关系理论、马克思主义政治观等；研究结构体现了理论研究和实证研究相结合、宏观研究和微观研究相结合、一般研究与个别研究相结合的特点。
本书的分析框架是：
导论，本章通过对研究问题的理论和实际意义的分析，再加上文献的研读，认为以温州商会政策参与为个案的研究，不仅可以解读中国行业组织政策参与的现实状态、困境及其可行性化解等方面的问题，为中国公民和社会进行有序的政策参与路径的探析提供研究视角，还可以就此镜像中国国家治理现代化建构等问题。
第一章，本章通过治理理论与国家治理的梳理提出，就目前来讲，中国现在也面临着国家治理的问题，需要进行国家治理现代化的建构。
第二章，本章通过对行业组织政策参与内涵的概括，提出行业组织政策参与是考察一个国家治理现代化建构中面临的结构性障碍的新视角。就中国而言，行业组织政策参与也体现了这个趋势。
第三章，本章为了更好地进一步探析行业组织政策参与的现状、困境等问题，试图以“温州商会”为个案来分析、镜像中国行业组织政策参与存在的问题，由此加深对行业组织政策参与的实证性分析。通过研究，本书认为行业组织政策参与在中国有着一定的发展趋势，但是也存在着问题，急待去研究和解决。
第四章，行业组织政策参与在中国是一个新的政治民主生活现象，但又是未来必然要探讨的一个理论和现实的问题。本章通过分析典型行业组织——温州商会政策参与的现实状况指出，行业组织政策参与存在一些现实问题。其中既有行业组织政策参与目前喜人的成就，也展示了行业组织政策参与诸多的困境。通过本章的分析，本书认为，行业组织政策参与对于中国政治民主生活的优化有一定的意义，是基层民主生活的新窗口，是公民进行有序政策参与的重要路径，研究它具有一定的学理和实践价值。
第五章，本章通过对行业组织政策参与困境的解读，从经济契合等视角找到造成行业组织政策参与出现困难的深层原因。解决行业组织政策参与的困境需要思考如何解决中国国家与社会关系问题，也即是如何调适目前中国现有的国家与社会关系，并以此来型塑中国国家与社会的关系等问题。
第六章，本章通过分析当下流行的三种国家治理的模式——政府全能治理模式、社会自治治理模式和合作治理模式认为，每种治理模式都有其存在的理论和现实意义。但就中国而言，从国家与社会现有的关系上看，当下国家治理模式更应该适合选择“权威合作型治理模式”。尽管这种治理模式目前不是最好的模式，但却是通向国家治理现代化建构道路上一个不可或缺的中途站。推动中国国家治理现代化的实现，必须把权威型合作治理模式向政府主导下民主型合作治理模式，也即是国家治理的最高状态——善治或良治的层面推进。否则，中国就很难有推进国家治理现代化建构的良性国家与社会关系结构。
第七章，本章通过分析认为，中国行业组织政策参与状况和国家治理现代化的建构是受中国国家现有的国家与社会关系影响，“国家与社会关系”是分析国家治理现代化建构的一个理论分析框架。就目前而言，只有通过国家与社会关系的调适，中国才可以真正地实现国家治理现代化的建构，也才可以使行业组织——温州商会走出政策参与之困。两者的成功都和国家与社会关系的走向有关。为此，本章分析了中国未来国家与社会关系的调适路径，也即是通过几个路径的结合：政府职能转变、社会自治力量的增强、依法治国制度的建构等路径来调适中国现有的国家与社会关系结构，以便最终推动国家治理现代化的建构，实现国家治理现代化的最高状态——良治。
五、研究特色
本书采用新的研究视角分析中国国家治理现代化的建构等问题，而且在研究中通过个案来开展相关理论的实证分析，体现了研究的规范性和实证性。
第一，研究视角的创新。本研究在治理理论和中国国家治理理论分析的背景下，通过理论分析行业组织政策参与问题及其行业组织参与对于中国国家治理现代化建构作用等问题。关于研究国家治理的现代化，很多学者更多地关注治理体系的建构，而真正实现一个国家治理的现代化，笔者认为恐怕更多意义上体现在党和政府主导下治理主体多元化参与。由此，本书依据当前中国行业组织政策参与现状来考量中国国家治理的现代化程度体现了一个新的、动态的视角。
第二，采用个案研究，体现了实证性。行业组织政策参与近年来成为学术界研究的宠儿，研究也取得一定的硕果，但是在整体上，很多学者的研究都是泛泛而谈行业组织政策参与问题，没有具体的个案为研究依托，而本研究则以温州商会为个案来探析、镜像行业组织政策参与类型、途径、动机、民主意义和发展困境等问题。通过温州商会个案的相关理论研究，本研究希望能具体呈现中国行业组织政策参与具体现象、路径，为中国基层民主政治的发展、公民有序政策参与渠道的拓展等问题提供学理价值和实证研究。同时，中国行业组织正在蓬勃发展，在国家治理中日益体现应有的治理主体作用，因此，本研究也希望通过考察温州商会这一典型的行业组织政策参与的现状来映像中国国家治理现代化建构的现状，并通过对行业组织政策参与困境的可行性化解的分析，为中国国家治理的现代化寻求建构适宜的国家与社会关系结构路径。
第三，研究方法：逆向研究的创新。一个课题研究的创新在很大程度上体现在研究的视角、研究的新区域和研究的方法上面。本书对行业组织政策参与研究的视角刚好采用逆向研究思路。在研究国家治理的现代化问题上，国内学者很多都是直接关注国家治理现代化体系的建构和治理能力的提高方面。此类研究是一种顺向研究思路，也即是研究怎么建构国家治理的现代化因子的角度，从顶层制度直接设定，而本书不拘泥于治理的宏观架构问题，反而从国家治理现代化实现后所呈现出来的一个最基本的政府主导下治理主体多元参与的视角，探析中国国家治理的现代化问题。这种研究方法采用了逆向研究思路，也就是说中国国家治理的现代化必须要体现出治理主体的多元化，从如何实现多元化治理的结果出发，反向思考中国相关领域的变革，进而得出一个从下到上的视角，也即是用底层的诸如行业组织政策参与等治理行为，去考量国家治理的现代化问题。这种研究比泛泛而谈理论如何建构现代化等问题要具备一定的实践性和可操作性。由此可见，研究方法呈现新颖性。
【注释】
[1]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次代表大会上报告》，人民出版社2007年版。
[2]参见陈剩勇：《组织化、 自主治理与民主：浙江民间商会研究》，中国社会科学出版社2004年版，第6 页 。
[3]参见俞可平：《论国家治理现代化》，社会科学文献出版社2014年版，第3页。
[4]［美］莱斯特·M.萨拉蒙：《全球公民社会——非营利部门视界》，贾西津等译，社会科学文献出版社2007年版，第3页。
[5]［法］孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年版，第57页。
[6]［法］米歇尔·克罗奇：《民主的危机》，求实出版社1989年版，第82页。
[7]参见张喜红：《当代中国社团的政治参与研究》，吉林大学2004年博士学位论文。
[8]［美］科恩：《论民主》，商务书馆1988年版，第54页。
[9]参见［英］鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，载《国际社会科学杂志》（中文版）1999年第1期。
[10]参见陈春常：《转型中的中国国家治理研究》，华东师范大学2011年博士学位论文，第8～9页。
[11]参见陈春常：《转型中的中国国家治理研究》，华东师范大学2011年博士学位论文，第10～15页。
[12]参见郑准镐：《非政府组织的政策参与及影响》，载《中国行政管理》2004年第5期。
[13]参见夏伟明、张才新：《论中国非营利组织的公共政策参与》，载《洛阳师范学院学报》2003年第6期。
[14]参见周巍：《中国非政府组织政策参与的困境及对策研究》，湘潭大学2006年硕士学位论文，第 17页。
[15]李路：《社会组织参与社会管理研究》，中国计划出版社2015年版，第36页。
[16]［美］莱斯特·M.萨拉蒙：《全球公民社会——非营利部门视界》，贾西津等译，社会科学文献出版社2007年版，第3页。
[17]学者王信贤认为，对于政府而言，行业组织是高收益低风险的行业组织，因此是最受政府支持的社会组织之一。
[18]Garrity，M.& L.A.Picard.，Organized Interests，the State，and the Public Policy Process： An Assessment of Jamaican Business Associations，The Journal of Developing Areas，1991，（25）： 369-394.
[19]Bell，S.Between the Market and the State： The Role of Bus-iness Associations in Public Policy，Comparative Politics，1995，28（1）： 25-53.
[20]参见张建民、江华：《国外行业组织政策参与研究及对中国的启示》，载《南京社会科学》2012年第2期。
[21]Parris，K.（1993），Local Initiative and Reforms： The Wenzhou Model of Development，China Quarterly，6.
[22]郁建兴：《在政府与企业之间——以温州商会为研究对象》，经济科学出版社2006年版，第59页。