一、政府职能转变
如果一个国家治理现代化的建构体现出国家治理能力和治理体系的提高，那么中国要想真正地建构一个现代化的国家治理结构，在当前权威型合作治理结构下，作为国家权威主要的代表者——政府一定要进行职能转换和体制改革，要从全能型向有限型进行转变。在职能转换过程中，治理的权威主体呈现多元化。政府要通过自我职能的调整，从顶层进行制度设计逐渐改变国家过于垄断治理状态，并最终实现强国家与强社会关系的建构。这为国家治理现代化的建构提供合适的宏观制度基础，也为行业组织政策参与困境的化解提供制度化路径。
1.全能政府和有限政府
全能政府和有限政府是彼此对应的两个范畴，政府的权力、规模、职能和运行是否受到法律的明文规定是二者区分的标准。同时，政府一旦越过了权力边界，政府是否受到惩罚和纠正也是政府是否有限或全能的体现。全能型政府一般是指政府的权力、规模、职能等都不受限制，政府可以随时随地凭借此工具介入社会领域，国家与社会高度一体化，社会被国家掌控，行业组织没有自主空间。全能型政府有两个特征[42]：一是权力的高度中央化；二是政治主导化。权力的高度中央化是指政府掌控全部权力，社会没有丝毫的权力空间，社会主体都在行政的架构下运行，社会主体缺乏独占、 自主的精神；而政治主导化是指政府全面地采用政治手段介入社会、经济、文化等领域，政府直接干预微观主体的一切活动。政治统率一切，政府凌驾于一切之上，独掌政治。此时，国家与社会的关系彼此不分，公共领域吞噬私人领域，一切社会个体或者是行业组织都无法自主，要想拥有治理权力，进行政策参与活动，几乎不太可能。
有限政府则是指政府在职能、规模、职责方面都受到法律的制约。相对于事无巨细的“全能政府”来说，有限政府在政府权力、规模等方面是有限的。政府权力源于公民的委托是有限政府的理论基石，只有代表人民利益的政府才具有合法性，政府替公民或者行业组织掌权，利用民众赋予的权力服务于社会。因此，政府权力不是无限，而是有限，受制于公民的意愿。由于政府权力有限，所以有限政府职能也是有限职能。有限政府不可能事无巨细，政府权力只限于公共领域，不能够公权私用，或者侵蚀私人领域。政府主要职能是提供市场无法提供的公共物品，满足公共利益的需求。由此，有限政府要明确公共领域和私人领域的界限，限制政府的职能范围。“小政府”是有限政府的形态，是小而有效的政府。其基本特征包括：服务性、责任性和法治性。服务性是指有限政府是服务型政府。服务型政府表明，政府是以公民权利为导向，遵循为人服务的宗旨，办事必须高效。政府服务主要体现在市场服务、社会服务和公共服务上面。政府不是进行直接的、微观的管理，而是通过间接的、宏观的管理，政府依靠经济、法律、行政等综合手段协调服务，在明确“公共意识”和“权力公共性”理念下依靠公共机构为公民提供高效的服务。责任性意味着有限政府是责任政府。有限政府本身强调政府要对自身行为负责，更要对公民负责，要履行维护公共利益的责任。[43]这表明，政府要不断地回应政府的行政责任，满足多元化的社会需求。政府也要敢于承担责任，主动接受外界监督，提升责任水平。为了达到责任要求，政府必须改变传统的官民观念，政府要做到和公民或者行业组织建立起契约关系，以开放、民本、市场为导向的基本姿态与社会主体进行互动，以追求民众满意度为考量其工作的核心标准。法治性是指有限政府也是法治政府，即政府行为必须要在法律的许可范围之内。法治和人治是一对范畴，法治尽管也是人在推进，但法治不同于人治的是，法治在治理时依靠法律来规约社会的一切，强调有限政府的公民拥有自主的立法权和参与权。一旦通过法治来构建国家或者政府，就意味着政府一定要在法律的监控下推行自己的权力，不可越界行使权力。在法律约束下，有限政府运行的边界、行为都是可以预见的，便于政府管理的高效和稳定，也便于监控政府权力是否侵蚀社会主体权利，从而做到维系社会主体参与可能性的存在。
由此可见，全能政府和有限政府都是政府的一种模式，但是二者最大的区别是对于权力的掌控范围问题。全能政府掌控一切权力，而公民或者行业组织没有权力；有限政府则是政府和公民、行业组织共享治理权力，组成权力共享结构。
2.政府职能由全能型向有限型转变的必要性
随着对个人基本权利明确诉求意愿的增强和社会自治领域的日益扩大化，一元化权力结构渐趋消解。这表明，以国家权力为核心的权力结构开始松动，二元性的公共领域和私人领域的分化开始出现，有限政府理念逐步成为现代政府建构的主导型理念。[44]建构有限政府，舍弃全能政府成为当代许多政府体制改革和职能转变的新趋向。当前，随着中国经济体制和政治体制改革的推进，落后的行政管理体制显然无法满足现有经济体制改革市场化、行业组织政策参与扩大化和国家治理现代化建构等要求，中国政府建构有限政府，促进政府职能转变，目前显得尤为必要。
第一，市场经济体制建构的逻辑需求。改革开放以来，中国经济体制改革的趋向是市场经济体制模式，用市场经济体制取代计划经济体制成为经济体制改革的目标。随着市场经济体制建构的完善，人们愈加感觉到现有的全能型政府管理模式显然是不适合市场经济体制的要求。在计划经济体制下，由于政府管理一切，由此形成的全能型政府职能模式把经济和行政混为一体。政府用行政命令手段调控经济发展，控制社会一切。政经合一、政社合一、公私合一的政府管理职能模式已经阻碍了市场经济体制的进一步建构。因为市场经济要求政社和政经分开，属于市场的归市场，属于政府的归政府，二者规约彼此边界，政府只是“掌舵者”，不能当“划船者”。尽管在经济领域需要政府调控职能，但也仅需要政府增进市场的作用，也即是弥补市场失灵问题，而不是包揽市场的全部职能。全能型政府的存在不仅管不了不该管的东西，而且也会破坏市场主体独立性的培养和私人财富的所有权问题。一旦市场缺乏主体性的独立存在，就不会存在自由的竞争，就会破坏市场竞争法则；而如果私人财富缺乏保护，人们就没有创造财富的激情，也就不会有市场活力的源泉。因此，由全能政府职能向有限政府职能的转变可以归还市场一个自由的空间，便于成熟市场经济体制的建构。
第二，行业组织政策参与扩大化的需求。打造民主政治是现代许多国家政治民主化的目标。可是，一个国家要想成为民主政治国家则需要政府是一个具有有限职能的政府。因为民主政治实际上是一个有序政治结构，“在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体社会成员的决策”。[45]参与者对国家法律、公共政策等在内的所有问题都可以参与其中并进行自由的讨论，平等参与成为社会民主政治的关键因素。[46]中国自改革开放以来，由于全能型政府职能的形成，公民或者行业组织没有太多空间去参与政治生活，也缺乏政策参与的渠道，即使像温州商会那样民间性经济组织也很难在全能型政府职能模式下获取较大的参与权利。由此，为了满足因为经济利益的膨胀而日益涌现出来群体们对于政治生活的诉求，政府必然要转变全能型政府职能，部分治理权力让渡给社会，人们通过合法的治权构建有限政府职能，为社会主体的政策参与提供权力通道。因此，推进民主政治的发展其实就是要在政府职能上，从高度集权向合作治理进行转变。这一般体现了两层含义：一是政府向社会转移管理职能。政府向社会转移管理职能就是把本来属于社会治理权力还给社会，政府不是唯一的治理中心，应该与社会中许多主体共享合作治理权力，共同致力于民主政治的建设。这表明，政府要转变职能，框定自己的职能边界，通过法律化、规范化、制度化的渠道把政府限定在一个“制度的笼子里”。通过规范行动的运行，政府把管不好或者是不该管的权力给予社会，从而为社会、市场经济的发展提供制度和权力的空间。这种还权于社会的行为打破了传统治理权力唯一管制的格局。构建此种政府职能结构意味着治理主体的多元化，公民、行业组织、私营部门等也都成为不同层面的治理中心，分担管理公共事务、提供公共物品和公共服务的职责。[47]政府向社会转移治理权力，不仅可以减轻政府负担，转变作风职能，打造精简、高效的“小政府”，而且也可以通过增强公民或行业组织的自主意识、 自由意识等培养他们未来政治技能和政治意识。二是政府之间分权。政府之间分权体现在中央和地方之间权力的博弈过程。全能政府是中央高度集权的体制，下级政府缺乏权力的独立性，下级受上级的控制。由此，我们要想使全能政府职能向有限政府职能转变，建立合理的府间职能机制，就一定要改变支配性政府体制和实现公民或组织的参政、议政。
第三，提升政府治理有效性的需求。政府治理的有效性不仅是政府存在的合法性基础，也是考评政府执政能力和国家治理能力高低的标志。20世纪末以来，政府治理的有效性逐渐成为各个国家推进政府发展的共识，人们普遍认为变革世界需要一个有效政府。经济、政治、文化的发展如果缺乏一个有效政府作为支撑是不可能完成的，因为有效政府是经济和社会发展的关键。[48]全能政府职能不见得都是有效政府，很可能是无效或者无能的政府，因为政府管了不该管的问题，其结果可能是该管的倒没有管好。有效政府由于更多关注自己的角色、职能，主动承担政府职能，结果在提升政府能力和关切民众的焦点等方面赢得了利好。当然，政府要想真正地提升自己的有效性，一定要转变治理理念和职能。法治要优于人治，古希腊先哲亚里士多德就明确指出“法治优于一人之治”[49]。因为人治是把政府权力集合于一个或者几个清官身上，人们希望依赖圣人的出现来治理这个国家。比如，孔子把国家的兴衰归结于有无圣主明君，“为政在人，其人存，则其政举，其人亡，则其政息”。[50]孟子同样认为“君仁，莫不仁；君义，莫不义；君正，莫不正；一正君而国定矣”。[51]荀子在《荀子·君道》中更开宗明义地指出“有治人，无治法”，即只有自觉致治的人，没有自动致治的法。“法不能独立，类不能自行，得其人则存，失其人则亡。法者，治之端也，君子者，法之原也。”[52]传统中国的人治思想一直在中国文化中盘踞着主导的地位。这使中国人治的影响远远大于法治。由此，中国长久以来是权力高于法律，权力淹没法律。如果权力极度支配法律将会导致法律对权力限制的消解，权力借法律之助侵蚀甚至剥夺公民的基本权利。[53]如果长期下去，结果就会导致人依靠权力去获取资源，而不是依靠法律。那么，那些无法获取权力的人要想参与政治生活，也只有采取抗争等暴力方式参与政治生活。因此，人们需要通过有限政府职能的建构去构建法治政府，再通过法治的推行去进一步限定政府的职能，维系民众权益。 自此，法治政府成为提升政府有效性的重要通道。如果缺乏法治的建构，那就没有国家与社会的合理边界和职能，也没有社会主体权力的获取。此时，政府很快就会回到全能政府职能的时代，构筑有限政府职能是提升政府治理的有效性、赢得合法性的必然选择。
第四，建构中国国家治理现代化的需要。“治理的核心要义是多元主体参与。国家治理是国家主导下的多元主体的共同治理。…… 建构治理多元主体的过程是不断推进国家治理现代化的过程，而国家治理现代化的有效推进为多元主体的成功建构提供了基本的支撑。”[54]可见，国家治理现代化其实就是中国国家治理主体多元化的建构过程。治理主体多元化需要政府职能的有限性，剔除政府职能全能性是促进治理主体多元化渠道之一。有限政府强调政府不是万能的政府，职能也是有限的，政府也不是唯一的权力主体，行业组织等都可以成为参与主体，通过共识叠加达成一致实现国家治理活动的开展。因此，从这点上看，中国政府打造政府职能的有限性其实和国家治理现代化所需要的治理主体多元化的要求是一致的。换句话说，要想真正地实现国家治理的现代化，中国就需要打破政府一家独大的职能结构，需要政府和其他国家治理主体形成合作的治理结构，否则国家治理的现代化就不可能实现。当前，中国要想实现国家治理现代化的建构，就需要政府进行职能转变，需要政府由全能型向有限型进行转变。转变的结果就体现了政府——企业——社会力量共同承担治理主体责任模式的建构。
3.政府职能由全能性向有限性转变路径
当代中国政府改革的基本趋势是政府职能由全能向有限转变。那么，像传统文化中充满人治色彩的国家如何在现有的基础上推进政府职能向有限转变，并优化国家与社会关系结构？
第一，转变政府观念。观念是行动的先导，合适的观念是推动政府自身从某些领域自动退出，并向社会放权进行职能改革的号角。有限政府是服务性、责任性、法治性的政府，不同于独断专制的全能政府。全能政府意味着政府掌控一切，人治是政府必须培养的文化观念基础，否则全能政府的建构和存在就缺乏文化观念的支撑，政府维系全能政治体系的稳定就需要付出沉重的管理成本。与全能政府依赖的文化基础不同，有限政府依赖的文化基础是法治性文化观。人们在充满法理的社会里面感觉社会的公平和平等，社会主体具备平等地参与国家、社会事务的资格。一旦政府破坏平等性、主体性，将会有法制规约政府的行为，人们评估政府行为合法性依靠法律。中国长久以来是充满人治而不是法治、充满管制而不是服务的国家。长期以来，政府触觉盘踞在社会各个角落，利用自己权力的唯一性干涉社会主体的发展。因此，中国要想构建有限职能政府，一定要先转变政府那种唯我独尊的人治观念，要向法治、服务的观念进行转变。这不仅是中国政府提升自己效能的基础手段，也是符合主权在民的哲学理念，同时也是适应市场经济体制发展的需要。政府职能是有限，而不是无限，从政府起源上看，有其哲学的渊源。霍布斯是最早论述政府的正当性和必要性的学者之一。他认为，社会上是“人对人像狼一样”，政府有必要出来避免“人性中的恶”和“人对人的战争”的出现。人们要利用政府的力量改变不断处于暴力死亡的恐惧和危险之中，人生活中的孤独、贫困、卑污、残忍和短寿也需要改变。[55]由此，人们需要出现像政府那样的公共组织，也即“利维坦”的出现将成为可能。[56]从霍布斯关于政府起源正当性的描述中可以看出，他赋予政府强大的力量。他说，“如果要建立这样一种能够抵御外来侵略和制止相互侵害的共同权力，以便大家能通过自己的辛劳和土地的丰产为生并生活得很满意，那就只有一条道路——把大家所有的权力和力量付托给某一个人或一个能够通过多数的意见把大家的意志化为一个意志的多人组成的集体”，国家的本质“是一大群人相互订立信约，每人都对他的行为授权，以便使他能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格”[57]。可见，霍布斯政府观界定政府权限来源于人民，但过度强调政府力量，把民众排除在政府日常工作运行之外。因此，靠此观念建构的政府将会是全能政府，而不是有限政府。后来，学者洛克对有限政府理念作出巨大贡献。他认为，政府所拥有的公共权力是每个进入公共领域的民众让渡出来的自然权力，是通过个体之间的契约集合起来抵御对私人利益侵犯的一种权力 因此，政府权力是否合法，就要看它是否保障民众的自然权力，这是这种权力评价的标尺，“除了保护社会成员的生命、权利和财产以外，就不能再有别的目的或尺度”。[58]一旦政府偏离这个价值尺度，人们就有权废除旧政府而建立新政府。因为政府权力是民众委托给政府的权力，如果政府破坏契约的话，是“与人民为敌”，人民就拥有革命的权利，“用强力对付强力”[59]。这说明，洛克的思想体现政府权力的契约性，也体现政府职能的有限性，为后来西方社会共和主义者或者自由主义者遵循组建政府有限职能的必要性和合法性基础提供了思想支撑。如果说西方社会政府组建的思想基础是源于契约思想，那么，对于以马克思主义理论为指导而建构政府的中国来说，“主权在民”和“国家权力一切属于人民”的价值理念其实也正体现了政府组建的初衷也是有限政府，并不是全能政府。人们之所以建构全能政府要么是一时之需，要么就是统治者对于权力专断的渴望。对于权力的渴望会堂而皇之地构筑全能政府，希冀通过专断权力攫取自己想要的资源。这显然背离了政府起源的初衷。由此，要建构中国的有限职能政府，首先要转变政府观念。权力主导者自身观念的转变，需要靠自身勇气和改革魄力才可以推进其前进。当下，中国经过数年的改革和开放，无论是政府管理部门，还是底层的个体或者行业组织都已经意识到政府权力独断的危害性。可以说，中国要改变国家治理权力的唯一性早成为改革的共识。但是，由于受到路径依赖和现实既得利益者的阻挠，建构有限职能政府的理念在官员或者政府中依然需要强力推进，只有这样，才可以真正地实现国家或者政府治理模式的转变。 第二，转变政府职能。如果说观念的转变是构筑有限政府思想层面的转变，那么如何把中国全能政府推向有限政府？现有政府职能转变将会是一重要推动路径。改革开放以来，随着市场经济体制建构的推进和中国行政体制改革的需要，中国掀起政府职能转变的高潮运动。市场经济体制的推行意味着社会“自由流动的资源”和“自由活动的空间”将会增大，社会日益成为与政府并列地、相对独立地、 自由地提供资源和机会的社会。这就要求政府界定市场主体的产权，维系私人利益，而政府也要退出不该管的地方，因为市场需要一个自由、独立的空间，政府过度的介入会破坏市场均衡和自由的竞争环境。在政府放权的背后，行业组织和社会成员将会获取更大的参与空间，无论是在经济层面上，还是在社会管理和政治层面上都将显著增加。市场经济体制建构的倒逼迫使政府进行职能转变。从1982年到2008年，中国进行了几次大的政府机构改革，目的是精简国家机构和提高政府办事效率，但政府机构转变的效果收效甚微，政府机构改革始终呈现了“改革——精简——膨胀——再改革”的恶性循环。造成这种局面的原因有许多，其中政府职能界定不清恐怕是最为重要原因之一。政府职能集中在公共领域，由于长期以来政府不断地利用权力垄断性优势侵蚀社会机体，利用制度设计，如单位制度、户籍制度等把民众牢牢地掌控在自己可控的范围之内。过大的政府职能不仅没有很好地提升政府能力，反而弱化了政府能力，政府官员的官僚主义作风和腐败、权力寻租等现象盛行于社会。为此，只有通过法治的渠道界定政府职能权限，打造有限政府才是政府职能转变的重要趋向。反过来，中国目前全能政府要向有限政府进行转变，政府也必须先主动瘦身，通过政府职能的转变彻底厘定政府权限，为有限政府的塑造打通通道。就目前来讲，政府职能转变必须要从转变内容和设想入手。从转变内容上看，政府要明确职能的内容、职能调整的结构以及职能转变的结果和重点。明确职能内容就是指政府要知道自己进行转变的方向是什么。这些转变是否适合目前市场经济体制发展的要求等，政府一定要分清它们的职能范围。职能结构的转变是指政府要科学界定各个组织自身组织结构，使之向扁平化、柔性化的方向进行转化。这样就会减少政府内部的纵向联系，加强横向联系以保证政府的高效。政府职能转变重点是从注重构建市场经济体制职能转向重视科学、教育、公共事务等层面上来，加强政府以市场经济为主题层面职能的推进和承担。从职能转变设想看上，要想很好地界定政府职能，光靠个别官员廉政或者偶发的自律行为是不可能真正地转变政府职能，政府必须要在法治的理念下，通过法制的渠道遏制政府权限的无限增长。因为政府在自利行为的驱动下有着天然扩张自己权限和边界的趋向，只有政府的活动范围受到遏制，政府才会停止扩展权力。所以，通过法制规约政府行为，厘定政府的职能范围，把全能职能变成有限职能，从而推动了有限政府的到来。
总之，通过国家与社会，或者是政府与社会关系的调整推进政府职能的有限性，不仅可以提升政府治理的有效性，增加政府存在的合法性，也会使社会力量，特别是行业组织获取了更多的参政机遇和权力空间。一旦通过国家与社会关系的调整增加了温州商会等行业组织的生存空间和参与空间，就为化解中国行业组织政策参与之困带来契机；同时，它也在逐渐为中国国家治理现代化的建构提供顶层的制度路径依赖。缺乏现有国家与社会关系的适度调整就没有行业组织政策参与行为的发生，也没有中国国家治理现代化建构所需要的结构性社会关系的存在。中国有限政府的制度建构为行业组织政策参与和国家治理现代化建构提供制度化路径依赖。