一、治理理论
从人类政治发展历史上看，人类的政治历史经历了“统治”到“管理”，再到“治理”的过程。[1]随着公民权利的增长和公民理性的发展，传统政治体系下国家统治、管理的权力模式渐趋被多元参与的权力模式所取代，国家治理权力主体呈现多元化的发展趋势。公共事务管理的复杂化和政府公共治理效能的低下给各个国家的政府带来了管理危机、信任危机和合法性危机等。为了更好地解决“后工业社会”带来的市场、社会和公共治理当中的诸多不确定性，治理理论逐渐进入到人们的视野当中。时至今日，治理理论已经成为理论界的宠儿，在许多理论刊物探讨的话语中和现实治理的实践中均有出现。
1.治理理论的兴起
任何一种理论的兴起都有其广泛的历史背景。治理理论的产生也有其复杂的历史背景和现实原因。首先，治理理论产生的根本原因是西方社会福利制国家管理危机的出现。福利制国家是“二战”之后西方社会建立起来一种“保姆”型国家形态。在福利制国家里面，政府被视为超级保姆，其职能庞大、机构复杂，并且管理范围极为广泛，但是政府管理的效率却十分低下。低效的政府引起了民众的普遍不满，政府失灵成为政府合法性危机的主要根源。在此背景下，治理理论崇尚的理念刚好满足了政府与行业组织进行合作共同治理社会、管理社会的需要。这种需要从而为治理理论登上历史舞台提供了空间。其次，解决自由市场外部性的缺陷需要治理理论的兴起。西方社会崇尚的自由市场经济理论一直是自由主义国家奠基性的理论之一。这些国家所迷恋的“管的最少的政府就是最好的政府”一直成为西方国家建构国家职能的核心价值评价标准，严防国家或者是政府肆意地侵蚀私人空间也一直是人们追求的政府角色定位。但是，随着20世纪二三十年代世界性经济危机的到来，“自由市场”的神话被打破，市场自身天生的缺陷促使人们开始思考如何利用市场和政府的合作来共同维系市场的良性运行，新公共管理研究者在企业和政府之间开始尝试混搭彼此优势从而实现他们的共谋发展。治理理论刚好为这种宏大的合作治理机制提供理论支撑。最后，行业组织公共政策制定参与能力的提升催生了治理理论的兴起。传统政治被现代政治取代的一个重要表象就是民众或者行业组织政策参与的激情和渠道大为增加。在维系自身利益的过程中，行业组织逐渐加入到公共政策的参与制定当中来，在制定政策时也已成为一道亮丽的风景线。这种原本是被管理和统治的人们，为了捍卫和争取自己的利益，每个个体或者组成的行业组织积极地加入到政府的管理之中来，参与公共政策的制定。行业组织在公共政策参与中逐渐培养了自己的参与能力，获取了政府职能改革所溢出的权力。在很多国家，和政府共担治理社会责任的现象正在成为一种新的政治气象，已经悄悄地改变着国家权力的分配结构。
2.治理理论的渊源
进入20世纪80年代以后，公共管理者发现早期建构的“官僚制”理论和政治、行政相分离的行政理念，远远无法解决人们在管理当中遇到的危机：财政危机、效率危机、信任危机等。早期的学科范式似乎也无法解读现今的现实世界，构建新的学科范式成为理论界急待解决的问题。“各个学科领域原有的范式已经不再具有足够能力来解释和描述‘现实世界’。”[2]从现代范式向后现代范式发展的角度上看，其本质应该属于后现代复杂科学范式。[3]与经典学科范式的还原论、原子论等不同，现代学科范式走向了系统的复杂性和非线性，管理中复杂性思维方式成为当代管理者必然的发展趋势。学者比尔认为：“旧世界的特点是管理事务，新世界的特点需要处理复杂性。”[4]复杂性思维方式和科学范式的需要意味着现代国家的管理不得不从复杂的实际出发，原有的单一线性管理模式也因此发生改变。通过公私之间界限的打破去进行彼此的合作，人们采用互动的管理模式才可以真正应付当今复杂的社会现实。治理理论的兴起也正是在复杂社会现实背景下催生的，其理论渊源主要有：首先，公共选择理论。公共选择理论依据“经济人”假设理论的分析得出：政府失灵的原因是政府和政府官员也都是经济人，有自身的利益诉求。因此，在公共政策制定中政府及官员都是理性的经济人，有寻租和腐败的行为，如果权力唯一地赋予政府及官员将会是一件十分危险的事情，要避免这种现象产生的唯一方式就是把权力进行分散化处理，形成权力主体间性现象。形成权力分散化的途径必须要通过扩大政策参与，重视分权和参与管理。这正是治理理论的核心要义之所在。其次，新公共管理理论。这种理论是在20世纪80年代以后发达国家进行的一场政府改革运动中被提出。新公共管理理论主要观点是：政府是掌舵者而不是划船者，在管理中人们注意引入市场竞争机制来提升政府的效能，依“顾客为导向服务”为原则提升政府的服务质量。提升政府管理水平是新公共管理者最主要的价值诉求，而人们要想实现这种诉求，就必然要求政府权力下放。新公共管理者的权力下放行为也刚好体现出治理理论中的权力多元化、上下互动的权力结构模式。最后，自组织理论。这种理论源于“治理可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方式”，或者是“治理是指hierachy或自由组织”。[5]其基本含义是，组织有着自我的自治能力，是一群相互依赖把自己组织起来、进行自我治理和自我管理，在面对共同机会下取得持久的共同利益的群体。共同利益的取得让组织在没有政府统治下就可以实现如“公共池塘”那样的多元自我治理和彼此利益的最大化。 自组织的自我管理能力正是治理理论所要求的社会权力主体进行自我管理必须具备的能力。
3.治理理论的核心价值理念
何为治理？治理核心价值理念是什么？只有通过解读其要义，方才能正确地运用和发展治理理论。关于治理的内涵，人们早期混用“治理”和“统治”相关概念，是控制、引导和操纵的含义。新时期，随着治理理论的研究和发展，其含义已经超越了传统的含义。治理理论创始人之一詹姆斯·N.罗西瑙认为，治理和统治不是同义词，治理是指有共同目标的人们共同完成一种活动，完成活动的主体不全是政府，也无须国家强制执行；而统治需要强制，主体只有政府。[6]学者毛寿龙认为，治理是指政府对公共事务的管理不是划桨而是掌舵，政府不直接介入公共事务，只介入负责统治的公共事务之间。[7]学者俞可平认为，“治理”一词是指官方与民间的公共管理组织在一个限定的范围内运用公共权威维持秩序，迎合民众需求，治理的目的是在各种权力关系中最大限度地实现公众的利益。因此，治理就是一种公共管理活动或者公共管理过程，包括公共权威、管理规则和治理方式。[8]学者罗伯特·罗伯茨认为，治理分为六种不同类型：最小的国家治理、公司治理、新公共管理治理、社会控制体系治理和自组织网络治理。[9]学者格里·斯托克认为治理理论目前主要有几种观点：管理者不限于政府，是多元化的；政治问题和经济问题的解决存在责任和界限的模糊性；肯定各种社会结构和集体之间权力的依赖性；有个自主网络；权威多元化，不限于政府。[10]
依据上述学者关于治理内涵的相关表述可以看出，不同学者对于治理内涵的理解存在诸多的差异性。总体上讲，治理一般是指政府、个人或者织共同参与管理公共事务诸多方式的总和，治理过程强调主体多元化、权威多元化、权力多元化。其核心价值理念是：（1）治理理论强调治理主体的多元化，包括政府、社会组织、个体等所有组织和个体。在治理理念的指引下，国家治理意味着政府不是唯一的管理主体，所有的社会组织和个体根据自身能力的大小都可以通过一定的渠道参与政治生活，在追寻自身利益的需求中积极参与治理活动。（2）治理理论强调治理来源的权威不单是政府，还包括其他部门或者组织。统治或者管理权威源于政府，政府是其唯一的合法源头，长期独霸超然地位，一切违背政府的权威都是不合法的；在治理理论下，权威的来源不单是政府，从治理所主张的善治角度和契约观念上看，治理的权威更应该来源于民众，政府不是唯一的权威来源，其最多是委托—代理者。因此，治理崇尚权威多元化，这实际上正是现代政治所追求的目标。民众或者组织自身参与政治生活，在公共政策制定中通过提供有益的政策建议提升政府的管理效率，并进一步推进国家危机和社会危机的解决。（3）治理理论强调治理权力的多元化。传统政治体系中的权力是从上层或者从政府权力机关向下传达，实行单向度的管理；而治理理论下，权力不仅由上到下，也由下到上，权力运行的轨迹上下互通，治理主体之间是权威的拥有者，彼此在合作中实现公共事务最大化的治理。
由此可见，治理的本质是指不同权威主体之间合作的一种管理模式。合作是治理理论的灵魂，是治理理论的核心价值。缺乏政府、个体、社会组织之间的良好合作就很难有良性治理的出现。